Суспільно-географічне прогнозування регіонального розвитку - К.В. Мезенцев 2005

Розділ 4. Методичні основи суспільно-географічного прогнозування регіонального розвитку
4.4. Організація прогнозування регіонального розвитку

Як зазначає Ю. Сімонов, «для того, щоб географічне прогнозування, як вид наукової діяльності, отримало поширення, необхідне державне замовлення на даний вид робіт та організація відповідної служби. Географи повинні самі знайти можливих споживачів своїх прогнозів. А для того, щоб державні установи відчули необхідність географічних прогнозів, їх потрібно розробляти і при цьому вдосконалювати методи та підвищувати точність прогнозів» [170, с. 252]. У цьому відношенні Законом України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» від 23 березня 2000 року закладено потенційний попит на розробку суспільно-географічних прогнозів у рамках державного прогнозування економічного і соціального розвитку.

Цей закон визначає правові, економічні та організаційні засади формування цілісної системи прогнозних документів економічного і соціального розвитку України, окремих галузей господарства та окремих адміністративно-територіальних одиниць як складової частини загальної системи державного регулювання економічного і соціального розвитку країни. Нажаль, законодавче закріплення державного прогнозування є доволі пізнім. В Україні майже десять років фактично не здійснювались регіональні прогнози соціально-економічного розвитку. Для прикладу, в Росії аналогічний Закон «Про державне прогнозування і програми соціально- економічного розвитку Російської Федерації» був прийнятий ще у липні 1995 р.

Поряд із науково-методичними основами при розробці прогнозів істотну роль відіграють організаційні аспекти. Зокрема, організація процесу прогнозування включає такі складові.

Вибір та затвердження виконавців прогнозування. Створення творчого колективу з розробки прогнозу є доволі складним завданням, оскільки помилки при підборі кадрів можуть у кінцевому рахунку призвести до незадовільних результатів прогнозування.

Учасниками державного прогнозування соціально-економічного розвитку України, згідно чинного законодавства, є Кабінет Міністрів України, уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань економічної політики (Міністерство економіки України), інші центральні органи виконавчої влади (Міністерства промислової політики, агропромислової політики, праці та соціального захисту та ін.), місцеві держадміністрації та органи місцевого самоврядування [60, с. 11]. Безпосередню ж розробку прогнозів за замовленням владних органів здійснюють наукові колективи. Так, до розв'язання проблем соціально-економічного прогнозування в Україні залучаються Інститут економічного прогнозування НАНУ, Рада по вивченню продуктивних сил України НАНУ (розробник прогнозу розвитку і розміщення продуктивних сил України на період до 2010 року), Державний інститут проектування міст, Національний інститут стратегічних досліджень, а також наукові колективи вищих навчальних закладів.

Визначення основних прогнозних документів. Відповідно до мети та завдань прогнозування формується відповідний перелік прогнозних документів із зазначенням базових прогнозних індикаторів. Набори таких документів, зокрема, обґрунтовані М. Пістуном, Д. Стеченком [205, с. 11-13; 154, с. 116, 117, 123 ].

Згідно Закону України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України», система прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку включає три рівні. На загальнодержавному рівні передбачається розробка прогнозів економічного і соціального розвитку України на середньостроковий (терміном на 5 років) та короткостроковий (терміном 1 рік) періоди; на регіональному рівні — прогнозів економічного і соціального розвитку Автономної Республіки Крим, областей, районів та міст України на середньостроковий період та відповідні програми на короткостроковий період; на галузевому рівні — прогнозів розвитку галузей господарства на середньостроковий період [60, с. 9-10]. Водночас Законом України «Про планування і забудову територій» передбачено розробку таких планово-прогнозних документів: на загальнодержавному рівні — Генеральної схеми планування території України; на регіональному — схем планування територій АРК, областей, районів, їх груп; на місцевому — генеральних планів населених пунктів [132, с. 72, 75].

Таким чином, наприклад, на рівні міста на законодавчій основі розробляються окремо два документи, що мають прогностичний характер — генеральний план розвитку міста та прогноз його економічного і соціального розвитку. Водночас за ініціативою місцевих органів влади складаються ще й стратегії розвитку міст. Проте, як зазначає В. Нудельман, усі ці документи «розробляються автономно, не узгоджуються між собою ні за завданнями, ні за змістом, ні за термінами виконання. Більше того, автори одних робіт часто не знають про наявність інших. Це призводить до нераціонального використання інтелектуальних і фінансових ресурсів, а головне — міста не отримують всебічно обґрунтованих прогнозів свого розвитку, їх органи влади не завжди знають, якими прогнозними документами вони мають користуватись при вирішенні різних проблем міського розвитку» [133, с. 147]. Аналогічною є ситуація і на регіональному рівні, коли поряд з регіональними схемами планування території та прогнозами економічного і соціального розвитку АРК та областей, розробляються регіональні стратегії їх розвитку. І ці документи не мають взаємної узгодженості.

Ще одна проблема полягає у тому, що прогнози соціально-економічного розвитку АРК, областей, міст, згідно чинного законодавства, розробляються на п'ятирічний період, а відповідні програми — на 1 рік. Але не можна не погодитися з думкою В. Нудельмана про те, що такий термін є недостатнім для вирішення стратегічних завдань їх розвитку, реструктуризації виробничої бази, створення повноцінного життєвого середовища за стандартами розвинених країн, забезпечення сталого розвитку та достатньої конкурентоспроможності населених пунктів, зміни функціонального використання необхідних для цього територій тощо [133, с. 147].

Тому вчений відстоює точку зору, що середньострокові державні прогнози економічного та соціального розвитку міст мають спиратися на розроблені та затверджені генеральні плани. Останні при цьому визначають

не обсяги та структуру необхідних інвестицій, однозначні терміни реалізації, а бажані профіль та масштаби використання території, її планувальну організацію з урахуванням ресурсних можливостей, екологічних обмежень. Додатково існує потреба у розробці спеціальних проектів, що спрямовані на визначення найактуальніших поточних проблем розвитку міст та шляхи їх вирішення [133, с. 148-149].

Отже, погоджуючись із В. Нудельманом, варто зазначити, що система прогнозних документів регіонального розвитку має включати три складових: регіональну схему планування території (розробляється на тривалий термін — 25 - 30 років), середньотерміновий прогноз соціально-економічного розвитку регіонів (терміном 5 років) та поточні плани (програми) соціально-економічного розвитку регіонів (на наступний рік). Основна сфера прикладання праці суспільно-географів пов'язана із першим документом — розробкою регіональних схем планування території. Це є особливо актуальним з урахуванням того факту, що більшість таких схем розроблялися ще у 1980-х роках і нині не мають практичного використання. Фактично відбувається безсистемне перепланування територій регіонів.

Визначення строків виконання прогнозування. Для цього може використовуватися два основних підходи:

— прогнозування за календарними строками, що передбачає розробку прогнозів на наступний термін за певний час до завершення попереднього періоду. Так, наприклад, при середньотерміновому прогнозуванні за півроку до закінчення попереднього п'ятирічного періоду розпочинається розробка нового прогнозу. Після цього процес прогнозування переривається на 5 років і відновлюється за півроку до завершення чергового періоду і т.д.;

— неперервне прогнозування, що передбачає постійну розробку прогнозів на наступні періоди. Тобто передбачається систематичне коригування прогнозних індикаторів з урахуванням змін, що відбуваються. Так, наприклад, при середньотерміновому прогнозуванні у червні починається розробка прогнозу на період з січня першого року до грудня п'ятого; у липні - на період з лютого першого року до січня останнього, у серпні — на період з березня першого року та лютого останнього і т.д.

Визначення форми організації прогнозування:

— «зверху вниз», що передбачає спочатку розробку прогнозу на рівні держави, потім, з урахуванням його параметрів, розробку регіональних прогнозів, а вже на їх основі — прогнозів розвитку локальних територіальних утворень;

— «знизу вверх», що передбачає спочатку розробку прогнозу в розрізі локальних територіальних утворень, потім їх агрегацію у регіональні прогнози, що, у свою чергу, агрегуються у прогноз на рівні держави;

— комбінована («цілі вниз, прогнози вверх»), що передбачає розробку стратегії соціально-економічного розвитку держави, на її основі та з урахуванням регіональної специфіки — стратегій регіонального розвитку, на базі останніх — стратегій розвитку низових територіальних одиниць. У зворотному напрямку від локального рівня до загальнодержавного здійснюється розробка та агрегація прогнозів з урахуванням обґрунтованих стратегій на кожному рівні управління.

Матеріально-технічне та фінансове забезпечення прогнозування, що, зокрема, включає придбання необхідної статистичної інформації, оплату праці виконавців прогнозування (фахівців-експертів, робочих груп, наукових колективів), забезпечення комп'ютерною та іншою технікою, сучасними прикладними пакетами програм користувача, ГІС-продуктами, необхідними для здійснення прогнозних розрахунків, фінансування публікації отриманих результатів тощо.

Практична реалізація прогнозів, тобто їх оголошення, поширення та використання при розробці планів і програм соціально-економічного розвитку регіонів. Основна практична спрямованість результатів суспільно-географічного прогнозування пов'язана із обґрунтуванням принципів виділення та делімітації територій, що потребують державної підтримки у рамках регіональної політики, а також визначення відповідних заходів регіонального програмування соціально-економічного розвитку.

З організаційної точки зору, сучасний стан державного прогнозування соціально-економічного розвитку в Україні характеризується такими негативними рисами:

— неузгодженістю основних прогнозних документів за змістом, термінами, виконавцями;

— обмеженням прогнозних індикаторів переважно макропоказниками (ВВП, чисельність населення, рівень інфляції, рівень безробіття, індекси промислового та сільськогосподарського виробництва і т.п.), без виділення системи показників розвитку суспільно-просторових процесів — територіального концентрування, агломерування, просторової дифузії;

— розробкою регіональних прогнозів соціально-економічного розвитку переважно фахівцями-економістами, без широкого залучення фахівців інших спеціальностей, передусім із суспільної географії;

— низьким рівнем урахування результатів регіонального прогнозування у господарській діяльності, при розробці заходів регіональної політики.