Політика - Г. К. Колбеч 2004

8. Політика як поняття і як практика

Сенс політики

Можна було б очікувати, що цей розділ стоятиме на початку книги, а не в її кінці, проте, як ми бачили з самого початку, цей термін вживається різними способами, і плідніше буде викласти їх усі на стіл, розглядаючи, що він у кожному випадку означає. Призначення цієї книги — обговорити використання цього поняття, а не дати одне його визначення як «правильне». Але тепер є сенс повернутися до питання про значення цього поняття і співвідношення між концепцією політики і практикою здійснення політики.

Той факт, що цей термін вживається стількома способами, для декого сам по собі став джерелом зацікавлення. «Студенти факультету державного управління, — каже Х'юз,— довго намагалися зрозуміти, що означають терміни «політика» та «здійснення політики». У результаті вони дійшли висновку, що неможливо будь-яким чином точно визначити, що таке публічна політика» (Hughes, 1994: 146). Непомічене прирівнювання «політики» до «публічної політики», однак, суттєво обмежує поле зору, і деякі автори схильні обмежувати цей термін лише прийняттям рішень урядом. «Публічна політика в її найпростішому вигляді — вибір, який робить уряд для прийняття певного комплексу дій», стверджують Гоулетт і Рамеш (Howlett and Ramesh, 1995: 5). Проте і це все ще занадто широке визначення терміна.

Один популярний твір про вироблення політики визначає політику як «те, що уряд вирішив робити чи не робити» (Dye, 1985: 1). (Це нагадує опис Рівер Платте, який навів Марк Твен: «у милю завширшки й дюйм глибиною»). Інші праці містять схожі широкі визначення: «Політика стосується і намірів, і фактичних результатів» (Gordon, 1978: 355). Чим же тоді була наша політика у В'єтнамі?

(Hale, 1988: 436)

Термін «уряд» сам по собі становить проблему, бо люди, залучені до вироблення політики,— це не те саме, що «уряд». Дехто з них належить до «уряду», проте не всі вони обов'язково діють у його рамках, а дехто походить і з «неурядових організацій». Ця невизначеність стосовно того, ким є діячі політики, відображається і в деяких визначеннях. Наприклад, Дженкінс бачить публічну політику як «набір взаємопов'язаних рішень, які приймає політичний діяч чи група діячів стосовно вибору цілей і засобів їх досягнення в конкретній ситуації, причому ці рішення повинні, в принципі, бути реалістичними в межах влади цих діячів» (Jenkins, 1978: 15).

Деякі автори відчувають, що питання визначення постає досить гостро:

Досить швидко дебати стосовно визначень практично зійшли нанівець без жодних результатів, [sic] Австралійські вчені, вкрай прагматичні, облишили нескінченні суперечки про визначення, взявшися за предмет роботи політики. Публічна політика як аналіз має багато методів і рівнів, спільних з публічною політикою як практикою. Не має значення, якими мають бути межі цієї дисципліни, оскільки уряди ухвалюють (і змінюють) рішення незалежно від них»

(Davis et al., 1993: 10)

Тут політика полягає в «прийнятті рішень урядом», і немає потреби пояснювати далі. Але питання полягає в тому, якого типу практику позначає цей ярлик: що відбувається, коли «уряди ухвалюють рішення»?

Джерелом труднощів у розробці задовільного визначення є те, що і в науковій літературі, і в робочих знаннях практиків наявні два засадничо відмінних погляди: один стосується уповноваженого вибору, а другий — структурованої взаємодії.

Підхід уповноваженого вибору означає, що політика справді полягає в «ухваленні урядом рішень» і зосереджується саме на таких рішеннях. Ставляться запитання про проблему, яку уряд намагається вирішити, варіанти, які йому пропонуються, те, яким чином було прийняте рішення, та яким є результат: чи вирішує обрана політика ту проблему, на яку вона спрямована?

Підхід структурованої взаємодії не передбачає однієї особи, Що приймає рішення, для вирішення чіткої проблеми політики:

він зосереджується на діапазоні учасників гри, різноманітності їхнього розуміння ситуації й проблеми, способів взаємодії між собою та результатів цієї взаємодії. Він не означає, що така структура заходів є колективними зусиллями для досягнення відомих і спільно визнаних цілей.

Ці дві перспективи визначають суттєво відмінні системи заходів, і практики та спостерігачі мають пристосуватися до розбіжностей між ними. Люди реагують на ці розбіжності по-різному.

1. Порядок ленний реформування

Ці розбіжності між ідеалом і практикою приводять до порядку денного реформування: метою реформи є втілити «уповноважений вибір» у практику, а не зробити його теоретичним ідеалом. Дебора Стоун називає це «проектом раціональності»: завданням «врятувати публічну політику від ірраціональності й нечесності політичного життя в надії натомість здійснити її раціональними, аналітичними й науковими методами» (Stone, 1988: 4). Таке бачення значною мірою лежить в основі ентузіазму стосовно політики, її елементів та аналізу політики: якби для вирішення проблеми можна було застосувати систематичний аналіз, то став би очевидним найефективніший комплекс заходів, а оскільки він походив би з такого аналізу, то був би широко підтриманий.

У такому контексті зосередження на політиці є реформаційним: звернення уваги на результати, а не на процес, і здійснення вибору з тим, щоб досягти пріоритетних цілей, замість підкорення звичаям, політичному тискові чи технологічній інерції. Існувало сподівання, що центральні органи розгляду політики при уряді, не пов'язані з існуючими програмами, краще послужать для оцінки їхнього внеску в досягнення цілей політики. Подібні сподівання стосувалися й підрозділів [дослідження] політики в організаціях.

Це систематичне пов'язання між собою політики, потреб і результатів мусило би проходити загалом через уряд, що має стати засобом для досягнення цілей політики.

Вживання терміна «програма» відображає визнання цінності когерентної організації дій уряду в формі «програм», складених з тісно пов'язаних елементів, які виконуються чи мусять виконуватися відповідно до пріоритетів політики, затверджених у межах формальних повноважень цілей політики... Оцінювання — поточна фаза того зваженого руху до раціонального публічного менеджменту, який зародився в боротьбі за фінансування й управління програмою відповідно до цілей.

(Uhr and Mackay, 1992: 433)

2. Теорія і практика

Інша поширена, особливо серед практиків, реакція полягає в сприйнятті підходу уповноваженого вибору як «теорії», а структурованої взаємодії — як «практики». Наприклад: «Згідно з теорією політика здійснюється урядом, який робить чіткий вибір найефективнішого реагування на відому проблему, але на практиці вона виникає з боротьби між потужними зацікавленими колами, які мають різний порядок денний, і відзначається конкуренцією й невизначеністю».

Тут «теорія» вживається не в сенсі абстрактного пояснення способу діяльності світу, а в більш нормативному значенні: ось як світ повинен діяти, але він так не діє. В ідеальному світі уряд повинен, виробивши єдині підходи, взятися за проблему й працювати над найкращим її розв'язанням, проте на практиці уряд складається з багатьох голосів, і всі вони бачать проблему з тих точок зору, які пов'язані з тим, що вони самі роблять, прагнучи повернути вироблення політики на свою користь. Підхід уповноваженого вибору сприймається як ідеал, який люди поважають, але не обов'язково мають йому слідувати.

З такої точки зору обидва конкуруючі підходи є різними видами знання: практики й спостерігачі знають різні речі. Шмідт вказує на те, що різні працівники обізнані з суттєво відмінними речами про один і той же проект. Інженери, які розробили проект дамби, мають про неї детальні знання, отримані під час професійного навчання та з власного досвіду проектування; будівельники стіни дамби мають інші знання, що базуються на спільному досвіді й інтуїції: «тут має бути дірка» (див. Schmidt, 1993). Так само те знання, яке мають працівники сфери політики про процес здійснення політики, — про посади й переговори та про компроміс і зобов'язання, — відрізняється від того, що міститься в наукових працях про вирішення проблем і цикли політики. Вони поважають силу уповноваженого вибору, систематичне вивчення потреб, упорядкування варіантів, обчислення витрат і вигід, — але сприймають це як щось віддалене від «реального світу».

3. Аналітичний інструмент

Для деяких авторів розбіжність двох підходів не становить ніякої проблеми. Вони кажуть, що аналітичні конструкти в суспільних науках не є описом емпіричних випадків, і відмінності між моделями й практикою не є несподіваними чи тривожними. Пропонована такими авторами розробка моделі політики як уповноваженого вибору може допомогти нам зрозуміти процес здійснення політики, навіть якщо цей процес не відповідає моделі. Наприклад, Гоулетт і Рамеш розробляють модель політики як циклу прикладного вирішення проблем:

✵ контекстуалізація проблеми;

✵ формулювання політики;

✵ прийняття рішень;

✵ здійснення політики;

✵ оцінювання політики.

Вони наполягають, що «це допомагає кращому розумінню процесу здійснення публічної політики, розбиваючи цей складний процес на обмежену кількість етапів і окремих кроків», хоча й підкреслюють, що практика здійснення політики не дотримується цієї моделі: особи, що приймають рішення, не дотримуються системи, зазначені етапи можуть проявлятися в різному порядку чи взагалі вилучатися, може спостерігатися послідовність малих циклів замість одного великого: «Коротше кажучи, часто не існує лінійної послідовності, яку передбачає ця модель» (Howlett and Ramesh, 1995: 12).

Проте, хоча ця модель мало відповідає досвіду здійснення політики, вони вважають, що коли її далі розробляти, щоб вона була складнішою,— скажімо, розробляючи таксономію стилів здійснення політики, — то «така модель буде значним внеском у розвиток суспільних наук, приводячи до значно кращого розуміння того, чому уряди вирішують робити те, що вони роблять, або не робити чогось» (с. 14). Однак незрозуміло, як модель, що настільки помітно відрізняється від практики, може дати краще розуміння цієї практики.

4. Організаційний конструкт

У цій книзі ми доводили, що політика виникає з організаційно складного процесу, в якому формальна модель відіграє важливу роль. Точніше кажучи, ми доводили це таким чином.

Політика має горизонтальний і вертикальний виміри.

Вертикальний вимір стосується повноважного прийняття рішень: як сказав би Дай та інші, «політика — це те, що уряди вирішують робити». Це зосереджує увагу на повноважних органах і визначає їхню діяльність як «вироблення політики». Це також визначає діяльність інших учасників: вони задіяні в «консультуванні стосовно політики» (до її затвердження) або У «впровадженні політики» (після цього). Сходинки повноважень мають значення у вертикальному вимірі: «політика» — це накладання повноважень на практику, обмеження автономності як посадовців, так і клієнтів. Важливо, щоб посадові особи були незалежними від зовнішнього впливу і не були «зв'язаними» — скажімо, щоб ті, хто займається екологічною політикою, залишались лише рупором екологічних інтересів в уряді, а не ставали інструментом цього уряду.

Вертикальний вимір також спрямовує увагу на цілі виробників політики: політика — «це цілеспрямований комплекс заходів» (Anderson, 1984: 3), або, за висловом Гоулетта і Рамеша, «вправи з прикладного вирішення проблем» (Howlett and Ramesh, 1995: 11). Він створює логічний зв'язок з оцінюванням політики: «Чи досягнуто поставлених цілей?», «Чи вирішено проблему?», що потім переходить до нового раунду прийняття рішень урядом. А оскільки цей підхід спрямовує увагу на цілі, то він діє на організації як стимул для формулювання цілей і визначення їхньої важливості, наприклад, пов'язуючи зарплатню вищих посадовців із досягненням визначених цілей.

Це є лаконічне і логічне представлення процесу здійснення політики, пов'язане з відносинами всередині організації, яке відображає припущення, що саме тут здійснюється політика. Але політики-практики виявляють, що значну частину часу відбирає спілкування з людьми з-поза їхнього організаційного підрозділу — з інших підрозділів, з інших організацій або з тими, хто взагалі не пов'язаний з жодною організацією. В будь-якій галузі політики існуватиме широке коло зацікавлених сторін — урядових, напівурядових, взагалі неурядових, які будуть з різних причин залучені до неї і які бачитимуть питання по-різному. Будь-яке питання політики швидше за все приваблюватиме цілий ряд організацій з різним розумінням цього питання і з різним ступенем зацікавленості в співпраці з іншими учасниками.

Результатом буде система взаємодій між учасниками, залученими до різних проектів, а не прагнення до досягнення чітких і взаємовизнаних цілей. Ця взаємодія не буде випадковою, оскільки процес здійснення політики відбивається таким чином, щоб перетворити конфлікт і участь у рутинізовані заходи. Але це, мабуть, протікатиме не швидко і не гладко: цілком може виникнути перекриття й конфлікт інтересів, і процес здійснення політики буде пов'язаний з переговорами й неоднозначністю, а не з рішеннями й порядком, з визначенням кола зацікавлених гравців та їхніх поглядів на політику, з тим щоб зменшити невизначеність і зробити предмет політики керованішим.

Політика стосується зв'язків так само, як і вирішення проблем.

Процес здійснення політики спрямований на поєднання різних учасників, що вимагає цілого ряду речей:

✵ Час — не в тому сенсі, що комусь потрібен час, щоб вирішити питання політики, а в сенсі того, що чим довше існує певна галузь політики, тим більша імовірність того, що учасники зможуть пристосуватися один до одного й виявити, що разом легше працювати.

✵ Певне спільне розуміння галузі політики. Учасники приходять з різних галузей, і те, що вони знають, часто суперечить тому, що знають інші учасники. Співпраця допомагає розвитку спільного знання: це вивчення політики, а не просто міжособистісне знайомство.

✵ Організаційні структури, в яких може відбуватись таке навчання, створено спеціально для цієї мети, як, скажімо, дорадчі органи, що сформовані в державному секторі для зведення різноманітних інтересів у одній галузі політики, а можливо, і діють своїм власним трибом як промислові конференції чи навіть сільськогосподарські виставки.

✵ Функціональна спеціалізація може допомогти у розвитку цієї горизонтальної організаційної структури і навчання. Урядові фахівці в окремій галузі (наприклад, промисловій безпеці) будуть мати більше спільного з людьми з інших організацій, які працюють у цій галузі, ніж з людьми зі своєї власної організації, що працюють в інших галузях, скажімо, в реєстрації спілок чи вивченні тенденцій ринку робочої сили. Вони вивчатимуть, де розташовані ці люди, і консультуватимуться у них, щоб забезпечити підтримку для дій політики, яку можуть надати ці люди.

✵ Учасники приходять з уряду і з-поза нього. Наприклад, реакція політики на питання про достойну освіту для дітей-інвалідів включатиме в себе «уряд», але він не виглядатиме як колектив однодумців. Ставитимуться вимоги від терапевтів, батьків, лобістських груп інвалідів, вони відображатимуться в обговореннях і пропозиціях медичних, соціальних і освітніх організацій, переговорах між посадовими особами та, можливо, міністрами. Результатом може стати угода про систему заходів, яку схвалить Кабінет Міністрів і яка потім буде подана як «рішення уряду», але вона відбиватиме дії й уподобання посадовців та захисників, пов'язаних з інтересами дітей-інвалідів більше, ніж вирішення проблеми з боку міністрів.

Раціональна модель має символічне значення.

Визначення цього процесу як вирішення проблем шляхом уповноваженого раціонального вибору є важливою частиною досягнення прийнятності результату: політика має силу, бо вона розроблена відповідним способом. Ми живемо у світському індустріальному суспільстві, що вірить у технологію й раціональність, і це вимагає технології раціонального вибору. За словами Марша і Ольсена, «важко уявити собі суспільство з сучасною західною ідеологією, яке не потребувало б добре збудованого й закріпленого міфу про свідомий вибір через політичну діяльність, щоб одночасно підтримати стабільність суспільного порядку й розуміння і стимулювати зміни» (March and Olsen, 1989: 52).

Отже, вертикальна перспектива, в якій політика подається як досягнення повноважних цілей, стає важливою частиною її валідності.

Ритуал визначення цілей і їх обговорення на щорічних зборах показував співробітникам і причетним особам, що ця організація є сучасною й раціональною і що вона добре робить свою справу, навіть якщо важко продемонструвати досягнення цих цілей.

(Yanow, 1996: 201)

Модель формує відповідну поведінку.

Вона визначає ролі обраних виконавчих осіб — скажімо, міністрів чи муніципальних голів — як учасників процесу формулювання цілей, а також ролі посадових осіб як виконавців заходів для їх досягнення. Таке пояснення цих взаємовідносин задовольняє потреби і учасників, і спостерігачів, навіть якщо воно не описує досить добре того, що учасники роблять. У цьому контексті концепція політики є частиною потреби в повноваженнях міністра: і міністр, і посадові особи використовують концепцію політики як повноважний і раціональний процес прийняття рішень для виправдання того, що вони роблять.

Вона також виправдовує діяльність інших учасників: наприклад, якщо школам потрібно створити систему покарання учнів, вони повинні розробити «дисциплінарну політику». Посадовець у приймальні, який каже: «Політика цього управління полягає в тому, щоб реагувати лише на ті звернення, які подані у письмовому вигляді», використовує поняття політики для того, щоб відігнати скаржника з іншого боку віконця. Ця політика може не бути відображена в жодному документі, але коли практика описується як політика, вона має більшу силу: «Я не роблю суджень стосовно вашої справи, я лише дотримуюсь політики».

Використання поняття політики — це також введення централізованого контролю: орієнтація на досягнення цілей підкреслює силу повноважних осіб порівняно із заявами клієнтів чи місцевими інтересами або навіть інертністю організації. Підрозділи політики намагаються визначити й порівняти альтернативні цілі політики, а групи оцінювання визначають, чи були досягнуті бажані цілі. Стало звичним переводити вищих виконавчих посадовців в уряді на контракти «залежно від результатів діяльності», за якими винагорода пов'язується з досягненням заданих результатів.

Впорядкування є переважно вертикальним.

У тій концепції політики, яку використовують учасники, домінує вертикальний вимір з його наголосом на повноважному виборі, відомих цілях і чітких результатах, але функціональна спеціалізація означає, що концепцію політики потрібно розширити, включивши в неї горизонтальну складову: якщо в уряді є окремі Міністерства охорони здоров'я, соціального забезпечення й освіти, то політика імунізації молоді охопить ряд організацій, які цілком можуть мати різні погляди на те, що і як потрібно робити.

Горизонтальний вимір отримав справжнє визнання в розвитку поняття «стейкхолдерів» — людей чи організацій, зацікавлених у діяльності конкретної організації, яких потрібно вислухати і до яких треба поставитися серйозно. Але все ж він має меншу вагу, ніж вертикальний: у публічному представленні саме уповноважені лідери мають вирішувати, наскільки сильним повинен бути голос стейкхолдерів.

Це означає неоднозначність у прийнятті рішень.

Визнання заяв стейкхолдерів означає, що політика народжується з рішень уповноважених лідерів, і, визнаючи «горизонтальні» претензії стейкхолдерів, політики-практики роблять це вкрай обережно, щоб залишити недоторканною концепцію повноважного рішення. Характеристика цього процесу як «надання порад» зберігає позицію міністра як особи, що робить вибір. Публічне обговорення дає також стейкхолдерам змогу домовлятися про зміни в політиці, які потім будуть проголошені міністром.

Це показує нам, яким способом ця модель допомагає конфігурувати увесь процес. Результат, про який домовлялися зацікавлені сторони, затверджується шляхом проголошення його однією з повноважних осіб — міністром, Кабінетом, законодавчим органом. Досягнення цього результату політики — справа багатьох учасників, але для суспільства його подають як вибір одного владного елемента. Якщо його затвердили, то він має (як формулює Weick, 1979) бути «втілений»: форма презентації є частиною процесу. «Кожен знає», що те, що проголошене як рішення міністра, напевно, відображає складний процес переговорів між організаціями, а не вподобання окремого міністра, але не належить вказувати на нього: це частина «нечестивого» знання учасників, і його не можна згадувати у «святому» дискурсі публічних проголошень (див. Colebatch and Degeling, 1986). Повноважне прийняття рішень є, по суті, «міфом політики» в сенсі, описаному Яновим: «оповідання, створене і канонізоване групою людей, яке відволікає увагу від складнощів їхньої реальності» (Yanow, 1996: 191).

Додаткова література

Парсонс (Parsons, 1995: 176 - 83) пропонує корисний вступ до обговорення символічної функції політики, і основний внесок у це зробив Edelmann (1988). Yanow (1996) подає вельми інформативні дослідження, в яких складні теоретичні питання застосовуються до емпіричних випадків. Цих же проблем стосується і праця Schon and Rein (1994).