Політика - Г. К. Колбеч 2004

3. Де вона виробляється?

Знайти політику: карта і досвід

Ми бачили, що легше казати про «виробників політики», ніж точно сказати, хто вони є, і ми стикаємося з такою ж проблемою при визначенні того, де виробляється політика: у принципі, це зрозуміло, але на практиці це завдання стає досить важким.

Принципова ясність полягає в тому, що політика робиться нагорі й передається донизу. Може існувати спеціалізація завдань між тими, хто виробляє політику, коли один відповідає за освітню політику, а інший — за політику охорони здоров'я, і можуть також існувати делегування повноважень по вертикалі вниз, так що підпорядковані посадові особи можуть вирішувати менш важливі питання політики. Проте існує один ланцюжок повноважень і чітке рішення, від якого виходять заходи.

Здійснення процесу політики складніше. Часто важко знайти вершину чи хоча б частинку вершини, яка стосується конкретної політики. Якщо, наприклад, проблема політики стосується забезпечення учнів шкільними автобусами, можна очікувати, що принаймні три підрозділи уряду проявлять до цього інтерес: Міністерство освіти (чиї учні мають отримати вигоду), Міністерство транспорту (від якого очікується надання автобусів) і Міністерство фінансів (що піклуватиметься про витрати) Проте не обов'язково буде чітко зрозуміло, хто з них (якщо хтось взагалі) відповідає за проблему в цілому. Крім того, тут буде ще ряд учасників: асоціація батьків, приватні автобусні компанії, неурядові школи, профспілка водіїв автобусів і, можливо, інші.

В результаті ми можемо виявити, що, хоча все закінчувалось «рішенням уряду», йому передували інтенсивні переговори між зацікавленими сторонами в намаганні дійти згоди стосовно результату, який буде прийнятним для всіх. Тоді запитання виглядатиме так: «Де ж було прийняте рішення?» У кабінеті міністра, коли він підписав рекомендації до Кабінету Міністрів? На зборах зацікавлених сторін, урядових і неурядових, на яких кожен погодився з тим, що має входити до цих рекомендацій? У залі засідань Кабінету, де з рекомендаціями погодилися без обговорення разом з іншими двадцятьма сімома подібними рекомендаціями міністрів?

Ми можемо сказати: «В усіх перелічених місцях»: політика формувалася впродовж усієї цієї траєкторії. З іншого боку, хтось буде доводити, що це не стало політикою, поки не було затверджене Кабінетом. Це приводить нас до однієї з проблем, пов'язаних з поняттям політики: цей термін може використовуватися в широкому сенсі для позначення процесу, який формує те, що організація робить, чи у вузькому сенсі лише для конкретних повноважних тверджень, що виражають цей напрям. У формальному вираженні політика — це твердження, але щоб зрозуміти це, нам необхідно знати щось про процес, який приводить до них і надає їм змісту. Таким же чином твердження про політику виробничих відносин у країні можна знайти в платформах, на яких була обрана партія-переможець, і наступних офіційних документах, виданих міністром, але ці слова слід інтерпретувати у світлі способу, в який урядові відомства, спілки та подібні органи, правники, міжнародні організації й інші взаємодіють між собою, формуючи практику, пов'язану з працевлаштуванням, тобто процесу, що надає змісту офіційним заявам.

Конституційна карта

Звідси немає легкого виходу: нам потрібно визнати, що «політика» стосується і повноважних тверджень, і процесу, що їх породжує. Це означає, що нам потрібно буде подивитися в більш ніж одному напрямку, щоб знайти її. Коли ми думаємо в аспекті повноважних тверджень, ми дивимося на господарів офісів на вершині організації як окремих (міністр, глава виконавчої служби, виконавчий директор), так і колективних (Кабінет Міністрів, парламент, Рада директорів). Коли ми підходимо з боку процесу, то запитуємо: «Хто ті люди, які зацікавлені в цьому питанні, і якою мірою вони беруть участь у формуванні заходів? Чи є організації, що представляють їх? Чи входять вони в структуру прийняття рішень? Чи беруть вони участь у виконанні рішень? «Тут ми ідентифікуватимемо «причетних до політики» (стейкхолдерів), як їх часом називають, проте необхідно усвідомити, що це скаже нам, чого ми шукаємо, а не що ми знайдемо.

Політика і уряд

Оскільки діапазон потенційних учасників процесу здійснення політики такий широкий, зручно буде розпочати з повноважних осіб, які приймають рішення, а потім подивитися ширше. Схоже, що, як ми бачили, може бути цілий ряд офіційних учасників. У бізнесових та неурядових організаціях стає все важче визначити, хто може бути залучений, частково тому, що тут термін «політика» менш звичний. Неурядові організації радше вживають різні терміни для означення процесів, які в уряді назвали б «політикою». Замість цього вони можуть казати про «формулювання мети», «корпоративні цілі», «стратегічне планування» й «визначення орієнтирів». Тому має сенс розпочати з урядових учасників, а потім поставити запитання, кого ще можна включити в діяльність.

Це узгоджується з основною літературою з публічної політики, яка виявляє джерело політики в «уряді». Політика — це «усе, що уряди вирішують робити чи не робити» (Dye, 1981: 1). Це схоже на вичерпну вказівку, хоча, як побачимо далі, при цьому виникають питання про те, як проблеми політики потрапляють до уряду. Тут політика трактується як робота уряду, що схоже на загальне сприйняття, проте часом уряд опиняється досить далеко від процесу здійснення політики. Наприклад, у багатьох країнах молочна промисловість перебуває під суворим контролем, проте цей контроль визначається і здійснюється органами, що утворені урядом, але не керовані ним, органами, які складаються переважно з фермерів та інших працівників цієї галузі (дивись Farago, 1985; Grant, 1985; van Waarden, 1985). Подібні органи створено у багатьох сферах діяльності, завдяки чому галузь промисловості (чи професія або благодійна група) може регулювати свою діяльність без втручання уряду, що намагається триматися на відстані простягнутої руки від відповідного органу цієї галузі (Streeck and Schmitter, 1985). Мабуть, помилково вважати те, що виходить з таких органів, «урядовими рішеннями».

Виконавчі органи як вузол вироблення політики

Якщо ми тимчасово відкладемо цей момент убік і візьмемо для доведення тезу про те, що вироблення політики — це справа уряду, ми все ще маємо величезний простір для обговорення. Політологи виділяють три окремі гілки влади: виконавчу, законодавчу та судову. В якій із них виробляється політика? Очевидно, що на передньому плані знаходиться виконавча влада, яка складається з людей, що формулюють положення політики, в тому числі Прем'єр-міністра, Президента, членів Кабінету Міністрів, — і схоже, що це справді відповідне місце для вироблення політики. Виконавча влада, як видається, домінує в ухваленні політичних рішень: у Вестмінстерській системі діє складна процедура, що передбачає формулювання пропозицій стосовно політики, згідно з яким пропозиції надходять із бюрократичної ієрархії, отримується схвалення від міністра, проходять обговорення з іншими міністерствами, і врешті-решт питання постає перед Кабінетом Міністрів. Після того як воно там буде схвалене, усі міністри зобов'язуються підтримувати його, і воно стає «урядовою політикою».

З іншого боку, помилкою було б вважати цих державних і поважних осіб людьми, що рухають процес здійснення політики. Вони в основному обіймають посади протягом відносно короткого періоду — здебільшого два-три роки, працюючи в галузях, де у них досить обмежене попереднє знання. Вони головують у великих зібраннях посадових осіб, які часто мають більше знань і досвіду, ніж їхні керівники. В багатьох публікаціях обговорюються стосунки між політичними лідерами й посадовими особами. Політичні лідери, напевно, мають свої власні ідеї стосовно бажаного з їхньої точки зору напрямку розвитку політики, а посадові особи мають більше ідей, більше конкретних ідей і більше розуміння того, які ідеї спрацюють. Отже, частіше рушійною силою політики будуть посадові особи за спиною політичних лідерів. Таким чином, як місце вироблення політики «виконавча влада» включатиме і політичних лідерів, і офіційних представників органів, що діють в рамках повноважень цих лідерів.

Законодавчий орган як осередок вироблення політики

Проте дехто вбачає в «політиці» глибший сенс, аніж просто рішення політичних лідерів та посадових осіб. Вони доводять, що політика виражається в законах, і навіть — що закон і є політикою, а отже, вона твориться в законодавчому органі. Цей погляд найпоширеніший в Америці, де чітке конституційне розмежування виконавчої та законодавчої гілок влади підштовхує до уявлень, що саме законодавці здійснюють широкий вибір політичних рішень, який потім виконавці впроваджують у практику, звідки випливає, що саме законодавці виробляють політику.

У парламентських системах, де партійна дисципліна зазвичай гарантує, що прийняте законодавство — те, яке схвалює виконавча влада, законодавців рідше вважають «виробниками політики». Проте водночас значна частина «діяльності, пов'язаної з політикою», відбувається всередині законодавчого органу та навколо нього. Дебати в законодавчій палаті створюють можливості для критики й обстоювання політики. Публічні слухання, що проходять у комітетах законодавчого органу, дають змогу обговорити альтернативи політики з причетними до неї групами. Якщо ми розглядаємо політику в ширшому сенсі як процес, то очевидно, що законодавчий орган — одне з місць, де ми її виявимо.

Судова влада і політика

Третьою гілкою управління є судова влада, і хоча судді зазвичай заперечують свою належність до «виробників політики», часом цілком очевидно, що суттєва політична діяльність відбувається в судах. У багатьох країнах, особливо (хоча й не виключно) у федеральних системах, оскарження певних питань політики може привести до суду. Рішення Верховного Суду США у справі «Браун проти Міністерства освіти» (стосовно рівних прав чорношкірих американців) і «Роу проти Вейда» (стосовно абортів), а також Австралійського вищого суду у справі Мабо (стосовно права на землю за походженням) були глибокими змінами політики, які сталися через те, що учасники подали свої проблеми на розгляд до суду й отримали позитивні рішення, а отже, ми не можемо виключити суди з нашого визначення місць вироблення політики. Проте суди не мають такої великої легітимності в цьому процесі, як законодавці чи обрані лідери, і вони зазвичай заявляють про те, що прагнуть не виробляти політику, а лише інтерпретувати закон, що міститься в ній.

Крім судів, нині є ряд інших можливостей вирішення проблем політики по юридичних каналах, оскільки створюються нові трибунали фахівців, особливо в таких сферах, як імміграція» права споживачів, торговельні операції. Можна сказати, що вони просто стурбовані впровадженням політики, але значною мірою вони самі виробляють її. Якщо візьмемо політику, згідно з якою вільна торгівля не дозволяється, за винятком випадків, коли трибунал визначить, що вона відповідає суспільним інтересам, то це означає, що інтерпретація трибуналом того, що саме є публічним інтересом, стає сутністю політики. Отже, юридичні органи — і суди, і трибунали — є ще одним місцем політичної діяльності.

Ширші організаційні схеми

Суть організаційної фрагментації

Уряд розділений на функціонально спеціалізовані відомства — Міністерство імміграції, Міністерство освіти, Податкову адміністрацію тощо,— проте діяльність виробників політики важче розділити на такі чітко сегментовані комірки. Вирішення таких проблем політики, як, наприклад, алкоголізм і порушення правил дорожнього руху, вимагає спільної діяльності, що включає різні ієрархії, такі як поліція, департамент доріг, департамент охорони здоров'я тощо. З точки зору такої моделі можна було б очікувати, що залучені посадові особи звертатимуться до джерела повноважень — Кабінету, і прагнутимуть затвердження своєї діяльності, щоб вимагати від усіх міністерств і їхніх посадових осіб узгоджених результатів. Проте дослідження свідчать, що посадові особи не дуже охоче звертаються до Кабінету для врегулювання суперечок між департаментами, поки не вичерпають усіх можливостей для досягнення домовленості з іншими посадовими особами (Painter, 1981). Вони не прагнуть, щоб усе залежало від чітких вертикалей повноваження. Отже, «вироблення політики» включає переговори з посадовими особами з інших функціональних галузей.

Переговори потрібні також і з іншими рівнями уряду. Повноваження в уряді не сконцентровані виключно в одній точці, а в багатьох відношеннях розсіяні по всій системі. Зазвичай частина повноважень потрапляє на регіональний і місцевий рівні управління, хоча ступінь такого розсіювання різний: у федеральних системах воно найочевидніше й найзахищеніше, але і в унітарних системах рідко трапляється повне зосередження повноважень у центрі. І вироблення політики дедалі більше переноситься на міжнародну арену, як, наприклад, у Європейському Союзі, органах ООН і Світовій організації торгівлі.

Хоча ми можемо говорити про «механізм врядування», не всі урядові організації можна розглядати як прості інструменти повноважених лідерів. Скажімо, поліція часто має значну автономію від урядових вказівок. Деякі органи для нормальної діяльності потребують певної свободи від центрального уряду. Наприклад, суди повинні бути незалежними від уряду, якщо вони мають сприйматися як нейтральні осередки залагодження конфліктів. Незважаючи на те що університети можуть фінансуватися з державних джерел, вони неохоче вважають себе інструментами уряду, що надає їм фінанси. І хоча уряди часто керують промисловими підприємствами, як, наприклад, залізниця чи телекомунікаційні служби, цим органам надається значна оперативна автономія для зведення до мінімуму можливості політичного тиску на їхню комерційну діяльність.

Дії політики часто вимагають мобілізації повноважень з-поза уряду. Наприклад, розробка політики стосовно вживання марихуани за кермом може залучати представників медичної професії, церкви та захисників громадських свобод, кожен з яких може претендувати на авторитетний виступ стосовно медичних чи моральних чинників політичних пропозицій. Так само до цього числа можуть входити відповідні повноважні органи з-поза країни. Скажімо, для надання повноважень стосовно запропонованих дій внутрішньої політики можуть залучатися міжнародні угоди. Зокрема, може існувати міжнародна угода про наркотики, в якій ідеться про вживання марихуани, і цю угоду можна використати для зведення в одне політики стосовно вживання марихуани і керування автомобілем.

Створення спільної основи для учасників політики

Оскільки процес здійснення політики є таким розосередженим, учасники намагаються сконцентрувати його. Ми бачили в розділі 2, що можна ідентифікувати «громади політики», які складаються з тих, хто прагне долучитися до політики в конкретній сфері і хто навчився працювати як одне ціле. Співпраця починається як неформальні стосунки, що можуть зберігатися в такому вигляді, проте серед учасників спостерігається тенденція до інституціоналізації, тобто встановлення певної організаційної форми.

Перший крок часто полягає у визначенні того, хто промовлятиме за клієнтів чи цільові групи політики, — скажімо, утворенні єдиної фермерської асоціації, що виступатиме від імені фермерів. Цілком можливо, що цей процес підтримуватиметься урядом, бо йому легше мати справу з організованими інтересами, аніж із неорганізованими, і варто надавати субсидії (скажімо) національній організації споживачів, щоб існував єдиний голос, що промовлятиме від імені цих розсіяних інтересів.

Поза тим існує різноманіття інституційних форм для «громад політики»: дорадчі комітети, промислові конференції, політичні форуми тощо. Це — шляхи до формального визнання значення політики для широкого загалу людей, причетних до неї, та об'єднання їх в офіційну структуру. Ці органи змінюються тією мірою, як вони самі будують власну автономну діяльність. Вони можуть просто час від часу скликатися міністром, проте можуть також інституціоналізуватися для більшої безпеки: створити власні кабінети й найняти працівників і навіть бути визнаними законодавчим органом. Організаційні облаштування для визнання громад політики суттєво відрізняються одне від одного, і в них не видно особливої логіки. Але серед учасників процесу здійснення політики спостерігається постійна тенденція до встановлення стабільних стосунків через організаційні кордони, причому вони намагаються досягти певного визнання й стабільності цих стосунків у рамках офіційної структури, щоб продовжувати брати участь у формуванні політики.

Політика: де ми її шукаємо?

Може здаватися, що це обговорення було цікавим, але неповним: усе ще незрозуміло, де ж виробляється політика. Це схоже на «чорну скриньку» факіра: усі знають, що вона діє, але ніхто не бачить як. Отже, де виробляється політика? Можна відповісти — «це залежить...», проте ми можемо бути точнішими й менше дратуватися через це.

Це залежить від того, що ми маємо на увазі під словом «політика»

Ми бачили, що термін «політика» передає кілька понять — зокрема, повноваження, експертне знання й порядок,— і що цей термін можна застосувати до різних справ — від конкретної заяви міністра («рішення стосовно політики») до широкої структури колективних дій у певній галузі (наприклад, «соціальної політики»). Якщо ми розглядаємо політику як свідомий вибір уповноваженими особами, які ухвалюють рішення, то маємо шукати її у формальних урядових інституціях: у рішеннях Кабінету Міністрів і окремих міністрів, формально записаних і офіційно проголошених: «Такою є урядова політика стосовно парникових газів». Якщо ми розглядаємо політику ширше, скажімо, як соціальну політику, то нам потрібно і дивитися ширше — не лише на те, що уряд каже, а й на те, як розподілені його ресурси, яких цінностей дотримуються учасники та що роблять інші організації з-поза уряду. Наприклад, Кастельс (Castles, 1991) зазначав, що в Європі ті люди, які занадто хворі для того, щоб працювати, в основному отримують соціальну допомогу від держави, тоді як у Австралії працедавець законом зобов'язаний продовжувати платити хворому працівникові протягом певного визначеного терміну щороку («лікарняна допомога»). Щоб краще зрозуміти політику соціального захисту, нам потрібно впевнитися, що вона містить обидва таких положення. Це означає, що нам потрібно буде ширше розглянути практику інших учасників, а також заяви уповноважених лідерів.

Це залежить від природи проблеми

Те, де ми шукаємо політику, залежить від того, якою мірою проблема може вирішуватися «внутрішніми засобами» — тобто посадовими особами провідної установи, і якою мірою мають бути залучені «зовнішні учасники». Це питання ступеня, а не категоричне визначення: більшість проблем політики вимагають певної участі «зовнішніх учасників», тобто інших посадових і неофіційних осіб. Проте корисно обговорити три різні рівні «проникності».

Перший рівень можна назвати «внутрішньою роботою»: тут проблеми політики є предметом піклування відомства, що відповідає за цю галузь, і тут немає інших важливих учасників, зацікавлених взяти участь у процесі вироблення політики чи здатних до цього. Там, де «політика» вживається у значенні «стандартної робочої процедури» (наприклад, «наша політика — не реагувати на скарги, якщо вони не подані в письмовому вигляді»), можна побачити, що поза відомством мало хто цікавиться нею. Проте якщо поза цим відомством є ще кілька гравців, які зацікавлені в проблемі політики, то саме цей орган стає місцем пошуку політики — розглядається не лише те, що він каже, але й що робить, як організований, яким питанням приділяє увагу, — і певною мірою те, хто з політичних лідерів ним керує.

Другий рівень можна назвати «спільнотою фахівців»: галузь політики є предметом турбот поза відомством, але лише для фахівців, не привертаючи значної уваги з боку громадськості Це стимулює розвиток зв'язків між цими фахівцями. Вони можуть бути більш або менш стабільними і, залежно від їх міцності, можуть бути віднесені до структури пов'язань як «спільнота політики», «галузева мережа», «субурядова організація» тощо.

Третій рівень можна назвати «відкритим конкурсом», маючи на увазі під цією назвою, що питання становить інтерес для більшого кола, аніж лише фахівці, і стане радше предметом громадського обговорення, коли сучасний стан, різні альтернативи» а також можливості й ставлення учасників обговорюватимуться в засобах масової інформації та, можливо, в законодавчому органі. За таких обставин процес здійснення політики з більшою ймовірністю приведе до формальних інституційних дій, наприклад, постанови міністерства чи введення нового законодавства, дій, відносно відкритих для розгляду, хоча переговори, що передували їм, залишаються в тіні.

Говорити про це як про «рівні» означає вводити дещо штучний поділ, але він допоможе нам зосередити увагу на різних типах арен, на яких здійснюються заходи. Однак слід пам'ятати, що між цими рівнями немає чітких бар'єрів. У випадку відомства, яке вимагає подання скарг у письмовому вигляді, можна побачити, що коли хтось поскаржиться омбудсмену на це правило, навіть внутрішні процедури цього відомства можуть стати предметом зовнішнього, швидше за все громадського обговорення. Учасники зі спільноти фахівців можуть завжди «звернутися до громадськості», якщо заходи на «арені фахівців» незадовільні. Навпаки, політичні лідери на «громадській арені» схильні звертатися у разі важкого питання політики до «експертів» (тобто спільноти фахівців) за можливими рішеннями.

Це залежить від вимірів процесу здійснення політики

Отже, ми розглянули досить широкий діапазон вживань терміна «політика» — від вузького (наприклад, «політика охорони здоров'я» — це «те, що нинішній міністр визначив як політику») до широкого («політика охорони здоров'я» — це «увесь набір структур поглядів, підходів і засобів, що визначають забезпечення охорони здоров'я»), не особливо цікавлячись взаємозв'язками між ними. Чому існує таке різноманіття термінології й чому ми вдалися до його обговорення замість того, щоб чітко з'ясувати все на самому початку? Причина в тому, що існує два виміри політики — «вертикальний» і «горизонтальний», і різні вживання терміна належать до різних вимірів.

Вертикальний вимір бачить політику з точки зору передачі згори донизу повноважних рішень. Повноважні особи, які приймають рішення, обирають порядок заходів, що максимізує Цінності, які є в їхньому розпорядженні, й передають їх підпорядкованим органам для впровадження. (Можливо, що підпорядковані органи надсилатимуть плани здійснення заходів «нагору» для затвердження, але й тут ті, хто приймає рішення, даються до своїх повноважень). Цей вимір підкреслює інструментальність дії, раціональний вибір і силу законних повноважень. Він стосується здатності чи можливості підпорядкованих органів виконувати ці рішення («проблема впровадження») і способів структурування процесу управління з тим, щоб досягти такої злагодженості.

Горизонтальний вимір стосується взаємозв'язків між учасниками з різних організацій — тобто поза вертикаллю ієрархічних повноважень. Він показує, що робота по здійсненню політики відбувається через організаційні кордони, а також у їх межах і включає в себе структуру поглядів, підходів і засобів учасників з різних організацій та ієрархічну передачу повноважних рішень у межах будь-якої організації. Він стосується природи цих зв'язків між організаціями, того, як вони сформовані й організовані, структури інтерпретації учасниками проблем політики й тих інституційних утворень, через які відбувається їх залучення.

Обидва виміри не є альтернативами, радше кожен з них враховує інший. Упровадження повноважного рішення вимагає співробітництва відповідних органів з-поза ієрархічної вертикалі повноважень. А спільне розуміння, досягнуте на горизонтальній площині, має запроваджуватися за допомогою інструментів вертикального виміру — міністерські рішення, політичні директиви, регулювання. Проте обидва виміри дають різні відповіді на наше запитання «Де здійснюється політика? « У вертикальному вимірі політика здійснюється, коли уповноважена на прийняття рішень особа дає санкцію, і таким чином увага зосереджується на міністерському кабінеті, залі засідань уряду, парламенті, у горизонтальному вимірі політика виникає зі складного набору стосунків між учасниками, що однаково суттєво характеризуються і неперервністю та неоднозначністю, і чітким вибором, тому важко визначити ту точку, в якій «виробляється політика»: радше ми бачимо неперервний процес формулювання й переформулювання.

Таким чином, процес здійснення політики — це драма з багатьма дійовими особами, що проходить на кількох аренах, з яких частину складають заплутані крупномасштабні організаційні ситуації. Рішення є результатом цієї драми, а не довільним виявленням волі, індивідуальною, проміжною дією. Ця драма неперервна. Рішення — це зручні ярлики, навішувані опісля на міфічні прецеденти очевидних наслідків невизначених конфліктів.

(Schaffer, 1977: 148)

Обидва виміри є частинами процесу здійснення політики, тому ми не можемо усунути жодного з них, а це означає, що ми маємо визнати, що є більш ніж одна відповідь на наше запитання.

Інший урок, який ми можемо отримати, — це те, що, оскільки джерело політики, очевидно, значно ширше, ніж «уряд», обговорення відносної ролі уряду, ділових кіл' і неурядових організацій стає зрозумілішим. Політика справді «публічна», проте це не те ж саме, що й «урядова». Політика містить використання урядових повноважень, але урядовці та уповноважені особи — не єдині, хто бере в цьому участь, і не обов'язково вони є ключовими гравцями. Здійснення політики стосовно заходів, які слід вжити під час очікування й боротьби з повінню в річковій долині, ймовірно, залучатиме не лише відомство, що відповідає за боротьбу з надзвичайними ситуаціями, а й ряд інших урядових органів, служби безпеки, регіональні й місцеві органи управління, ділові асоціації та ряд громадських груп. Повноваження уряду мобілізуються, але те ж відбувається і з повноваженнями цих інших органів: процес політики пов'язаний зі структуруванням залученості як усередині уряду, так і поза ним.

У цьому контексті стримане використання комерційними та неурядовими організаціями терміна «політика» стає не таким Дивним: вони менше стурбовані структуруванням діяльності в широкому масштабі, а більше — своєю власною діяльністю, для якої вони знаходять інші слова. Вони рідше описують свої стандартні робочі процедури як «політику», до чого схильні органи. Коли вони залучаються до ширшої мережі публічної політики, наприклад, стосовно охорони навколишнього середовища чи забезпечення рівних можливостей працевлаштування, вони охочіше вживатимуть термін «політика»: скажімо, «наша політика стосовно охорони навколишнього середовища», аніж у ситуаціях більш «внутрішніх» (наприклад, стосовно ринку).

Це означає, що «політика» лишається чимось на зразок рухомої мішені, але тепер ми маємо чіткіше уявлення про те, чому це так, і власне чим є те, що ми шукаємо: структуруванням дій у широкому масштабі. Результати цієї діяльності можуть проголошуватися уповноваженими лідерами в уряді, які вживають формулювання на зразок: «Було ухвалене рішення...», проте хоча й важливо, що ці особи у такий спосіб «приводять до дії» заходи політики, вони є не єдиними і навіть не найважливішими фігурами в цих діях. Отже, хоча наші дослідження могли би початися тут, ми можемо очікувати подальшого розгляду, щоб досягти повного розуміння процесу управління, який описується словом «політика».

Додаткова література

Що далі читати — залежить від того, в який бік ви збираєтесь рушити. Більшість текстів про політику містять розділ «Урядові інституції, розташовані у вертикальній перспективі»: яскравими прикладами є Considine (1994) і Howlett and Ramesh (1995). Ці значною мірою традиційні описи світу політики нині оточені великою кількістю праць, присвячених горизонтальним зв'язкам між учасниками політики — тобто «мереж» та «спільнот». Rhodes (1992) і Coleman and Skogstad (1990) є переконливими ілюстраціями підходу з боку «спільнот політики», a Sabatier and Jenkins-Smith (1993) дають цінну критику. У цих працях спостерігається тенденція до вузького зосередження на характеристиках конкретних структур зв'язків, а не на аналізі власне горизонтального виміру (дивись, наприклад, van Waarden and Schmitter, 1992), і студент на курсі з аналізу політики може більше навчитися, читаючи організаційну літературу стосовно горизонтального виміру організації (наприклад, Perrow, 1986; Scott and Meyer, 199 Н й застосовуючи її до галузі політики.