Політика - Г. К. Колбеч 2004

2. Хто робить політику?

Це виглядає як політичний шлюз, через який проходять усі проблеми. їх обговорення починається з першого моменту, коли вони помічені, стає все напруженішим, і врешті-решт вони проходять через нього (якщо проходять), тамуючи на певний час суперечки. Цим проходженням керують певні «вартові» — не лише діючий Кабінет Міністрів, а й чиновники, журналісти, голови асоціацій і незалежні фахівці, що гуртуються на якийсь час навколо кожного джерела проблеми.

(Davies, 1964: 3)

Одним із найоманливіших термінів у вивченні політики є «виробники політики». Він начебто чітко зрозумілий і передає враження про відому групу очевидних і цілеспрямованих людей, які ухвалюють рішення, визначаючи послідовність заходів.

Проте поняття часто видається зрозумілішим, аніж практика, якої воно стосується. Люди, яких сприймають як виробників політики, часто доводять, що вони роблять це не самі від себе. Вони радше бачать себе на чолі широких структур людей з різним ступенем зацікавленості в питанні й досить чіткими перспективами стосовно нього. Вони можуть твердити, що їхня власна здатність визначати результат досить обмежена, і намагатися включити декого з цих людей до числа «виробників політики». У цьому випадку плідніше буде відкласти убік чуже твердження про те, хто «робить політику» (якщо її взагалі хтось робить), і зосередитися на визначенні людей, які беруть участь у процесі політики, на тому, як вони в це вплуталися і що вони роблять, а потім вирішити, чи потрібно нам називати будь-кого з них «виробником політики», а якщо так, то на яких підставах.

Як з’являються учасники?

Щоб визначити учасників, корисно повернувся до елементів політики, які були визначені в першому розділі — повноважень, експертного знання та порядку. Оскільки це елементи політики, вони діють як «вартові», кожний з яких дає різним людям підстави для участі в процесі політики.

Повноваження як підстава для участі

Найкраще розпочати з повноважень, оскільки найочевиднішою основою для заявки на участь у політичному процесі є посідання законних повноважень. Політику описують як справу «повноважних органів».

Те, кого вважають повноважною особою в процесі здійснення політики, залежить від конкретного випадку. Часом це окрема особа: «Міністр вирішив...» чи «Генеральний секретар прийняв рішення...» Проте часто це колективний орган, який вважається уповноваженим: Кабінет Міністрів, Рада директорів чи Національний парламент.

У деяких випадках це можуть бути члени законодавчого органу, що вважаються уповноваженими на вироблення політики. Деякі автори, особливо у США, схильні бачити політику як частину діяльності законодавчого органу. Звідси випливає, що законодавці, які голосували за даний закон, є «виробниками політики». У Вестмінстерській системі (такій, як в Австралії чи Великобританії), де представник виконавчого органу може розраховувати на партійну дисципліну, щоб схилити законодавців до певних дій, таке вживання цього терміна не дуже популярне (проте в праці Jackson (1995) йдеться про послаблення контролю виконавчих органів над Парламентом в Австралії). Але існує й поширене побоювання того, що суд може ухвалити рішення стосовно питань політики, які повинні розглянути законодавці. Саме законодавчий орган має повноваження ухвалювати рішення. Суди (це доведено) не повинні перехоплювати у законодавців повноваження.

У будь-якому разі, коли повноважним органом вироблення політики вважається певний колективний орган на вершині системи, виникає питання про те, як до нього доходить справа якоїсь політики. Можливо, Кабінет Міністрів розробляє політику стосовно освіти (наприклад), але, перефразовуючи Маркса, він не робить цього на свій власний розсуд, у часових і просторових рамках, обраних ним самим. Дуже рідко Кабінет Міністрів ухвалює рішення стосовно освітньої політики, відмінне від того, що рекомендоване міністром освіти, і зазвичай роль Кабінету у виробленні політики полягає у прийнятті рекомендацій міністра (чи, не так часто, відхиленні їх, і в цьому разі міністр змушений піти й спробувати ще раз). А рекомендації міністра майже завжди походять від посадових фахівців нижчого рівня.

Однак сказати, що роль Кабінету у виробленні політики полягає у прийнятті чи відкиданні рекомендацій фахівців, не означає, що це не «справжнє» вироблення політики (при цьому мається на увазі, що «справжніми» виробниками політики є люди, які готують рекомендації). Процес вироблення політики включає мобілізацію повноважень Кабінету на підтримку програм офіційних органів, і хоча все ж можна розділити учасників на «справжніх» виробників політики та підлеглих (чи на «справжніх» виробників політики і добре поінформованих бюрократів), це не може загострити точності нашого аналізу.

Тут важливо зазначити (і це постійно виникатиме у вивченні політики), що терміни типу «вироблення політики»,— це не нейтральні, технічні терміни: вони є також частиною ресурсів учасників. Посадові особи прагнуть отримати схвалення Кабінетом своїх планів, щоб зміцнити свою здатність задовольняти інші інтереси. З цієї причини вони схильні посилювати роль Кабінету Міністрів. Може статися, що Кабінет затвердить пропозиції, висловлені в однохвилинному виступі міністра, без жодного бажання членів Кабінету обговорювати їх, але в результаті це рішення буде подане як: «Кабінет Міністрів вирішив...»

Замість того щоб розділяти політичний світ на «виробників політики» (які мають повноваження й ухвалюють рішення) та «інших» (що не мають і не ухвалюють), ми повинні поглянути на «повноваження» як на конструкт, що надає цьому світові певних форм і дозволяє різним людям брати дієву участь у процесі політики. Це означає, що міністри беруть участь у процесі за своїм офіційним статусом, тоді як інші мають добитися права участі, роблячи це відповідно до позицій міністрів. Фахівці беруть участь у формі порад своєму міністрові, а експерти з-поза бюрократичного апарату мають шукати того міністра, якому вони можуть скерувати свої поради. Плани фахівців викладаються у формі подань, що мають затверджуватися міністром, якого сприймають як такого, хто має виняткове моральне право завдяки силі своїх повноважень. Кажуть: «Врешті-решт, міністр повинен сказати своє останнє слово».

Але тоді хто каже перше слово? Коли ми підійдемо з цього боку, виникнуть запитання про те, що сталося до того, як проблема потрапила в центр уваги повноважних осіб на зразок міністра. Ми, напевно, виявимо, що проблема певний час висіла У повітрі, І до її обговорення були причетні різні люди й організації. Поняття повноважень дає цим учасникам особливе становище у грі: міністр має останнє слово (а це може означати, Що міністр не виходить на сцену, допоки люди не будуть готові до цього останнього слова), Міністерство освіти як головний радник міністра відіграє центральну роль в управлінні цим процесом, можуть бути залучені професори педагогіки з місцевого університету, проте вони не мають жодного права брати участі в процесі; різноманітні зацікавлені організації можуть шукати можливості висловитися; та й неорганізовані окремі особи (як, наприклад, батьки учнів місцевої школи), швидше за все, не знайдуть у цьому процесі свого місця. Це не каже нам, наскільки ймовірно, щоб конкретні люди взяли участь, чи наскільки важливими вони будуть у цьому процесі (це ми розглянемо знову при обговоренні експертного знання та порядку), проте це допоможе нам зрозуміти взаємозв'язок між формальним представленням політики як повноважного прийняття рішень і діяльністю учасників.

Слід також зазначити, що цей рух може відбуватися в обох напрямках: згори донизу і знизу вгору. Уповноважені особи на зразок міністра можуть намагатися передати вказівки вниз за ієрархією, проте і учасники нижчих рівнів можуть прагнути проштовхнути справу знизу вгору, шукаючи повноважного схвалення своїх планів. Щоб це зробити, вони мають звернутися до структури повноважень: школи, намагаючись діяти стосовно якихось питань політики, мабуть, проштовхуватимуть свою справу через Міністерство освіти, для якого вони «свої», а батьки, прагнучи дії, швидше звертатимуться до центральної батьківської організації як органу, що має повноваження говорити від імені батьків. А сім'я іммігрантів, не маючи соціальних зв'язків і погано говорячи англійською, напевно, виявить, що дуже важко скористатися будь-яким із цих каналів, щоб добитися того, що їхній голос стосовно питань політики почують.

Отже, повноваження формують заходи таким способом, який полегшує для одних людей і утруднює для інших можливість участі в процесі вироблення політики.

Експертне знання як основа для участі

Проте політика — це не лише повноважне ухвалення рішень, а й вирішення проблем. І це становить іншу основу для участі — володіння експертним знанням, що стосується цієї проблеми.

Перше питання — якого виду експертне знання, а отже, і якого типу експерти можуть бути потрібні. Експертне знання не може бути загальним і випадково скерованим, а має зосереджуватись на чомусь конкретному, наприклад, професійні знання в галузі охорони здоров'я, соціального забезпечення чи транспорту. Ця тематика загострюється природою інституційної належності експертного знання: скажімо, цілком вірогідне існування урядової інституції, відповідальної за охорону здоров'я, іншої — за соціальний захист, ще однієї — за транспорт. Відповідальність за політику в певній конкретній галузі бере на себе якась функціонально визначена група експертів.

Проте цілком імовірно, що існує ряд інституцій як всередині уряду, так і поза ним, що стосуються будь-якої конкретної форми експертного знання, й експерти при уряді, найвірогідніше, мають налагоджені зв'язки з експертами поза ним. Інституційна спеціалізація, що ми помітили в уряді, має свої відповідники в університетах (де експертні знання в цих галузях можуть зосереджуватися на різних кафедрах чи навіть різних факультетах) і в професійних організаціях. Отже, експерти з охорони здоров'я при уряді швидше за все матимуть міцні зв'язки з такими ж експертами в університетах і професійних організаціях, а також у громадських органах, компаніях та міжнародних організаціях, і їхні зв'язки зі своїми колегами, напевно, будуть міцнішими за зв'язки із, скажімо, урядовими експертами з транспорту при уряді.

Ці зв'язки двосторонні. Компанія може відреагувати на появу політики захисту довкілля створенням власного відділу захисту довкілля й очікуватиме, що її власні експерти встановлять хороші стосунки з експертами-екологами в уряді, щоб краще зрозуміти очікування уряду і сподіваючись, що власні міркування компанії в цій галузі будуть враховані в процесі вироблення політики. Коли громадські групи вимагають реагування політики на проблеми охорони довкілля, вони шукають експертів-екологів при уряді, щоб бути прихильно вислуханими, а однією з найперших вимог таких груп буде створення органу захисту довкілля (якщо такого ще немає) — інституційного утворення в уряді для врегулювання проблем політики, які вони висловлюють.

Таким чином, експертне знання стає важливим способом організації заходів політики. Люди, які займаються конкретною галуззю політики, розвивають спеціальні знання про неї й дізнаються, хто ще володіє такими знаннями: ким є ті люди, яким вони можуть розповісти про це. Можуть існувати газети чи журнали, які всі вони читають, асоціації, до яких вони належать. Вони можуть мати різні ідеї стосовно того, що робити з проблемою, проте вони виявляють, що всі разом працюють над однією й тією проблемою. Отже, аналітик процесу здійснення політики вбачає в них важливе угруповання в процесі політики, «мережу знавців галузі» чи «громадську компоненту політики».

Проте не можна вважати, що для всіх і кожного питання політики існує чітке поле експертного знання. Різні галузі експертного знання можуть сповідувати різні підходи до одного того ж питання. Візьмемо, наприклад, пияцтво. Деякі експерти вбачатимуть тут проблему здоров'я й обговорюватимуть, що можна зробити з цією згубною звичкою і як допомогти людям краще піклуватися про своє здоров'я. Експерти із соціального захисту можуть звертати більше уваги на вплив алкоголізму на життя п'янички й на соціальний стан його оточення. Вони можуть бути стурбовані радше заходами запобігання витратам з державного бюджету, загрозам втрати п'яничкою роботи й правопорушень у нього вдома. Інші експерти можуть вбачати в пияцтві проблему громадського порядку: алкоголізм людини стає предметом політики лише тоді, коли він шкодить реалізації прав інших людей, і проблема полягає в тому, як регулювати суспільну поведінку. І можуть бути такі експерти, які не бачитимуть тут ніякої проблеми для політики: чому потрібна якась політична реакція на те, що люди знаходять задоволення (навіть надмірне) у пияцтві? Чому не в їжі? Чи в азартних іграх?

Це показує не лише те, що можуть бути різні відповіді експертів на одну й ту саму проблему політики, але й що не можна вважати це однією й тією ж проблемою. Ці різні органи експертного знання не лише виробляють реагування на проблему — вони першими формулюють цю проблему. Орган експертного знання займається визначенням не лише проблем, а й способів реагування на них. І це не нейтральний процес: він має стосунок до розміщення ресурсів. Якщо алкоголізм вважається проблемою особистого здоров'я і згубною звичкою, варто скерувати ресурси на охорону здоров'я та на освіту. Якщо в алкоголізмі вбачають проблему громадського порядку, можливо, варто додати повноважень поліції. Отже, спосіб, у який сформульовано проблему, тісно пов'язаний з тим, хто відповідатиме за цю політику і які ресурси внаслідок цього будуть скеровані на неї.

У будь-якому разі конкретна проблема політики може перевищувати розміри кола категорій експертів, що залучені до політики. Наприклад, піклування про літніх людей може передбачати залучення широкого кола функціональних експертів — з питань охорони здоров'я, соціального забезпечення, житла, транспорту й навіть оподаткування. Старі люди більше схильні до захворювань і часто опиняються в лікарнях, бо не можуть дати собі раду вдома. Проте за наявності певної допомоги вдома, можливо, якоїсь реконструкції (скажімо, заміни сходів похилою рампою, встановлення поручнів) вони зможуть дати собі раду у власній домівці. Завдання політики може полягати у тому, як мобілізувати різні види експертного знання, «розсіяні» навколо центральної теми, а не просто «свої», пов'язані з інституцією, що відповідає за цю галузь.

Ба більше, може просто так статися, що для вирішення проблем політики недостатньо лише існуючих експертів: часом можна бачити, як нове експертне знання, що розвивається, суперечить наявній сукупності знань про політику. Яскравий приклад дає нам політика охорони довкілля. Деякі люди були стурбовані впливом соціальних та економічних змін на те, що можна назвати принадами звичного життя, і це почали називати «якістю довкілля». Це був новий термін для того, що раніше не мало назви, але він проріс і став частиною «звичного знання». Виникло також спеціалізоване знання — наукові дослідження й професійні розробки стосовно «довкілля». Інституційно воно облаштувалося в університетах і в органах охорони довкілля. Коли воно встановилося, його почали використовувати для протиставлення експертному знанню й практиці існуючих акторів. Наприклад, стало звичним вимагати «Аналізу впливу на довкілля» від усіх нововведень. Це означало, що інженерам, які збиралися будувати нову дорогу, потрібно було самим вирішувати різні питання й виправдовувати свої плани з точки зору іншого експертного знання.

Порядок як основа участі

Політика передбачає забезпечення стабільності й передбачуваності організованої діяльності. У нас може бути політика, за якою дітям не можна розпочинати шкільне навчання до досягнення п'яти років. Це означає, що ми уникаємо напруженості в стосунках між керівниками шкіл і стурбованими батьками, бо всі сторони, які тут зачіпаються,— діти, батьки, вчителі, планувальники освіти, — знають ситуацію. В організаціях створення такого порядку загалом вважають проблемою управління: як зробити так, щоб політика, розроблена на вищих рівнях, проводилася в усій організації, і як уникнути, з одного боку, бюрократичної закостенілості, а з іншого — надмірної недбалості.

Ця перспектива розглядалася деякими авторами, які зазначали, що для людей з нижчих щаблів організації вироблення політики людьми нагорі може бути недостатнім, щоб зробити їхню працю стабільною й передбачуваною, і вони мають самі створити певний порядок. «Бюрократи місцевого рівня» в прямих контактах з клієнтами організації, наприклад із суддями з судів нижчого рівня, шкільними вчителями й поліцією, вироблятимуть разом з клієнтами та іншими відповідними учасниками (наприклад, правниками) порядок надання послуг. З цієї причини дехто доводить, що на своєму рівні ці люди також роблять політику.

Ця потреба упорядкування стає ще очевиднішою, коли ми поглянемо на процес вироблення політики в організації. Як ми вже бачили при обговоренні експертного знання, більшість питань політики виходять за межі організації. Догляд за літніми людьми обов'язково включає в себе сукупність функціонально визначених організацій — наприклад, тих, що займаються охороною здоров'я, соціальним забезпеченням, житлом, транспортом і т. ін. Якщо політика догляду за літніми людьми має бути передбачуваною, ці організації обов'язково повинні бути залучені до неї.

Забезпечення передбачуваності стає ще важчим, коли ми врахуємо конституційні розділення. Національний уряд може відповідати за транспорт, проте питання охорони здоров'я залишатиме місцевим органам управління з вимогою дотримуватися національних вимог; житло може перебувати у сфері відповідальності громадської корпорації, прямо підконтрольної уряду, а соціальне забезпечення може бути в компетенції регіональних і місцевих урядів. У цьому контексті постає непросте запитання: «Кого необхідно залучити?», а також «Хто не повинен залишитися осторонь?», тобто чиє виключення розладнає політику чи просто позбавить її усякого сенсу?

Навіть якщо конституційна відповідальність досить чітка, процес упорядкування політики може включати в себе цілий ряд учасників. Наприклад, на урядовому рівні може бути ухвалено, що «кожна школа сама відповідає за створення і впровадження своєї політики стосовно дисципліни», проте забезпечення передбачуваності шкільної дисципліни вимагатиме участі багатьох сторін. У самій школі перелік може включати вчителів, учнів, директора школи, батьків, проте він простягнеться поза школу, щоб врахувати очікування поліції, органів соціального забезпечення, судів і практику інших шкіл. Отже, створення політики шкільної дисципліни буде значною мірою полягати у створенні порядку.

Не можна просто сказати, що сфера політики переходить організаційні кордони: вони можуть бути створені саме з цією метою. Як ми бачили при обговорені експертного знання, сама ідея політики охорони довкілля була викликом для діючої політики і для експертного знання, на якому вона була заснована, змушуючи різних учасників розглядати свою діяльність через призму вищого набору цінностей. Політика успадкування, екологічна політика чи сімейна політика — ось інші приклади. Вони часто походять з-поза центральної системи розробки політики — від громадських груп, професійних асоціацій, консультативних органів тощо, досягаючи підтримки частково через те, що пропонують вимоги до способу управління офіційним органам. Якщо міністри виявлять, що до них надто часто висуваються претензії з приводу того, що вони не дають перебудовувати історичні споруди, вони, напевно, шукатимуть важливі цінності в політиці історичної спадщини, яка певною мірою визначає й обмежує те, чого можна очікувати від уряду.

Отже, не дивно, що значна частина дій політики пов'язана зі створенням і підтриманням порядку серед різноманітних учасників політичного процесу. Схоже, що це полягає не так у прийнятті рішень, як у переговорах. А переговори менше зосереджуються на альтернативах, між якими нам потрібно вибирати, а більше — на спільному ґрунті, на якому ми можемо дійти згоди. Цей процес має бути ретельним і тривалим. Учасники виробляють вирішення одного набору проблем, але їх замінюють нові проблеми, і вони мобілізують колективні уміння вирішувати проблеми, щоб упоратися з цими новими проблемами.

Вироблення політики колективними зусиллями

Одним із наслідків цього є поява «колективних зусиль у політиці» — відносно стабільних колективів людей з широкого діапазону організацій, що зводяться разом на постійній основі для вирішення проблем політики, які, за висловом Девіса, «супроводжують кожне джерело проблем». Формально визнані чи не визнані, вони можуть відіграти важливу роль у процесі політики.

Часто зв'язки між учасниками визнаються формально. Взаємозалежність між організованими за функціональною ознакою офіційними органами, наприклад, з охорони здоров'я, соціального захисту й забезпечення житлом, є цілком очевидною й може привести до кількох різних видів офіційної реакції на проблему. Одним з них є встановлення формальних зв'язків між цими відомствами, як, скажімо, міжгалузеві комітети. Ці органи, спеціально створені чи постійні, дають змогу таким відомствам співпрацювати. Вони також дають їм поле для взаємного опору: якщо ці служби відчувають, що перебувають у стані конкурентної боротьби, то динаміка міжгалузевих органів буде, очевидно, схожа на «політичну боротьбу між департаментами» (як було оказано в одному з досліджень) (Painter and Carey, 1979).

Іншим звичним офіційним реагуванням є створення консультативного органу, що включатиме не лише посадових функціонерів, а й учасників з інших урядових структур і з-поза уряду — наприклад, з ділових кіл, громадських організацій та університетів. Ці органи дають змогу учасникам з різноманітних організацій виявити, якою мірою вони можуть підтримувати один одного. Вони також допомагають сформувати те, для чого вони створені: Дорадчий комітет виробників ячменю є основною силою для того, щоб фермери, зернотрейдери, переробники, посадові особи асоціацій та бюрократи вважали себе частинами певної галузі сільського господарства і мислили в термінах політики розвитку цієї сфери. Для цих органів менш імовірно, аніж для міжгалузевих комітетів (які не можуть відмовитися від постійної внутрішньої боротьби за ресурси), реагувати в негативний захисний спосіб.

Нема потреби формально визнавати важливість колективних органів політики, і навіть там, де вони існують, не всі відповідні учасники можуть входити в формальний орган. Проте всі учасники можуть усвідомлювати, хто є важливими особами в їхній діловій сфері, навіть коли не існує формального органу, до якого ; вони належать. А зовнішні спостерігачі можуть бачити стабільність і структуру процесу, навіть якщо самі учасники цього не усвідомлюють. Справді, саме спостерігачі процесу вироблення політики здатні виявити й описати найцікавіше у колективності політики, проте, на жаль, вони схильні використовувати різноманітні терміни, як, наприклад, субурядові організації, політичні громади, предметні мережі, і при цьому не завжди зрозуміло, чи різні терміни позначають різні речі, а чи це просто різні ярлики для фактично одного й того ж явища.

Деякі виходять з уявлення про владу. Одним з найперших ярликів, що навішувався на колективність політики, був термін «залізний трикутник», що походив з часів В'єтнамської війни й застосовувався як метафора способу вироблення політики в регульованих галузях промисловості США. В тому випадку, як було доведено, політика вироблялася не Президентом чи керівним органом, який ним був призначений, а випливала зі взаємодії між керівним органом, промисловою асоціацією і відповідними комітетами Конгресу. Цей термін передавав і силу колективності в політиці, і відносну слабкість керівного органу, коли він діяв сам по собі. Ця метафора була доповнена терміном «субурядова організація», що включав до колективної політики ширше коло учасників, проте знову з представленням його з точки зору влади: це група, що керує.

Інші зосереджуються на пов'язаннях і, зокрема, на тому» як зв'язки утворюють мережі. Деякі автори заперечують проти розгляду колективності політики як одного цілого (наприклад проти терміну «громада»), оскільки, кажуть вони, вона не діє як одне ціле: коли щось виникає, люди встановлюють зв'язки з відповідними партнерами. Вони доводять, що мережа, утворена таким чином, не може вважатися організацією: учасники знають людей, які перебувають поряд у мережі, але не діють мережею як цілим. Та й мережі дуже специфічні: мережа, що виникає навколо проблеми шкільних автобусів, може суттєво відрізнятися від мережі, яка утворюється стосовно шкільної дисципліни, тому замість того, щоб говорити про «мережу політики» стосовно шкіл, ми можемо виявити ряд «предметних мереж».

Проте найчастішим уявленням про колективність політики стало уявлення про неї як про громаду. Це вказує на тісний зв'язок і довіру: політика здійснюється людьми, які знають і довіряють одне одному. Це не означає, що тут не може бути невігластва, непорозумінь і конфліктів. Проте це уявлення підкреслює ступінь взаємопов'язаності колективних дій для досягнення взаєморозуміння: певне взаєморозуміння необхідне для здійснення будь-яких колективних заходів, а практика спільної роботи зміцнює його.

Це уявлення також привертає нашу увагу до знання, яке розділяє політична спільнота. Учасників об'єднує спільне усвідомлення конкретної сфери політики. У деяких випадках це може бути новий спосіб розуміння світу, як це сталося з появою екологічної політики. З цієї причини дослідники, що вивчають, яким способом вироблялася політика в умовах глобального потепління, казали про появу «епістемологічної громади», тобто групи людей, які розуміли, що малося на увазі під глобальним потеплінням і чому це було проблемою. Це не означає, що всі вони погодяться з тим, що слід зробити для її вирішення, але вони не потребують переконування один одного в тому, що щось потрібно робити.

Для аналітичних цілей корисно розділити владу, зв'язки і громаду як елементи колективності політики, проте вони не є внутрішньо несумісними, і чому б у такому разі в кожному конкретному випадку не побачити присутність більш ніж одного елемента. Колмен і Скогстад (Coleman and Skogstad, 1990) доводять, що політична громада має два елементи: «субуряд» і «пильну громадськість», тобто, в термінах цього аналізу,— зосереджений на владі центр і епістемологічну громаду на периферії. Сабатьє та інші на основі ряду випадків доводять, що громада містить дві «коаліції захисників», що конкурують між собою, — тобто що існують епістемологічні громади, мобілізовані в боротьбі за владу (Sabatier and Jenkins-Smith, 1993).

Важливо пам'ятати, що ці терміни значною мірою є метафорами, введеними для того, щоб допомогти показати складність процесу вироблення політики. Вони зосереджують нашу увагу конкретних шляхах. Зокрема, вони спрямовують увагу на соціальні та інтерактивні аспекти процесу політики, на відміну від лінійної та ієрархічної перспективи, з якої точаться гострі дискусії про вироблення політики. Але це — штучні конструкції, а не природні явища, і їх не можна розглядати як дефініції та взаємовиключні категорії.

Розширення масштабів обговорення від «Хто робить політику?» до «Хто бере участь у процесі здійснення політики?» дасть нам повнішу картину, проте важливо не вважати це грою, в якій кожен може й буде грати. Перш за все не всі ті, хто зацікавлений у питаннях політики, обов'язково матимуть місце біля чільного столу, а навіть якщо й матимуть, то місця там неоднакові. Причетні до політики можуть бути змушені встановлювати своє право на участь, і деякі автори розрізняють «інсайдерів» (тих, хто бере участь) і «аутсайдерів» (тих, хто хотів би брати участь), чи, як уже зазначалося, «субуряд» усередині й «пильну громадськість» назовні.

По-друге, участь — це не нейтральне питання: той, хто бере участь у питаннях політики, допомагає окреслити, що являють собою ці питання. Як ми вже бачили, різні учасники швидше за все матимуть різні погляди на питання. Лікарі схильні бачити в алкоголізмі проблему охорони особистого здоров'я, тоді як поліція бачитиме в ньому проблему громадського порядку. Якщо лікарі матимуть домінуюче право голосу при обговоренні, проблема політики буде визначена в аспекті охорони здоров'я; оскільки алкоголізм розглядатиметься як проблема охорони здоров'я, лікарі та інші медичні працівники вважатимуться відповідними особами, з якими потрібно це обговорювати. У цьому сенсі проблема й учасники «взаємно встановлюють» себе: одне підтримує інше. Ніщо не є самоочевидним явищем — ані те, ким є «ті, хто приймає рішення», ані яку проблему вони вирішують: вони встановлюються в процесі вироблення політики.

Додаткова література

Переконливим викладом досвіду «того, хто приймає рішення», є книга Річарда Кроссмана «Щоденники міністра Кабінету» (Richard Crossman, Diaries of a Cabinet Minister, 1975). Припущення, що повноваження є основою для участі в політиці, становить основу значної частини публікацій, проте часто не виражається явно. Паркер (Parker, 1960) дає чіткий підсумок цим доведенням. Багато обговорень експертного знання як основи для участі пов'язують з цим наявність переважно професіоналів у бюрократичних колах (дивись, наприклад: Laffin, 1986; Benveniste, 1973). Цікавий опис того, як документи типу «Аналізу впливу на довкілля» використовувалися для боротьби з домінуванням професіоналів, можна знайти в книзі Сержа Тейлора «Примусити бюрократів мислити» (Serge Taylor, Making Bureaucracies Think, 1984) Обговорення порядку серед учасників політики зосередилося на понятті «громади політики» та його варіантах. Термін «залізний трикутник» походить від Ріплі й Франкліна (Ripley аnd Franklin, 1984), а «субуряд» — від Девіда Трумена (David Truman, 1971); розділення на «субуряд» і «пильну громадськість» було зроблене Колманом і Скогстадом (Coleman and Skogstad, 1990). Ідея колективності політики як мережі була введена Текло (Несіо, 1978) й розвинена в Америці Лауманном і Ноком (Laumann and Knoke, 1987) та іншими, а у Великобританії — Marsh and Rhodes (1992); цінний критичний огляд подано в роботі Dowding, 1995. Література стосовно «громади політики» дуже широка: Atkinson and Coleman (1992) подають корисний огляд, Richardson and Jordan (1979) чітко визначають та ілюструють цей аргумент. Аналітики міжнародного процесу здійснення політики охорони довкілля розширили цей аналіз, додавши до нього «епістемологічну громаду», що детально розглядається в спеціальному випуску журналу International Organizations 46 (1) (1992). Схильність різного типу експертів до визначення проблем політики різними способами розглядається в дослідженні Гусфілдом проблеми керування автомобілем напідпитку (J. R. Gusfield, The Culture of Public Problems, 1981).