Політика - Г. К. Колбеч 2004

1. Ідея політики

Місцева рада Мерріквіля дозволила існування будинку розпусти на Мерріквіль-Роуд, незважаючи на протести деяких депутатів, пов'язані з тим, що він розташований в 40 метрах від англіканської церкви Святого Климентія.

Деякі депутати заявили, що політикою ради передбачається врахування близькості будинку розпусти до церкви під час вироблення рішення... На засіданні мер Баррі Коттер сказав, що у ради немає ніякої політики, щоб припинити діяльність будинку розпусти...

Він заявив, що якби рада заборонила його біснування, довелося б викинути 15 000 доларів платників податків на безнадійну судову тяганину.

(The Glebe [Sydney], 26 лютого 1997 року)

Політика — поняття, що домінує в нашому розумінні способу управління нами. Очевидно, що лідер партії при наближенні виборів повинен мати чітко сформульовану політику з усіх важливих питань. І практики, і спостерігачі процесу здійснення політики звертають першочергову увагу на основне значення політики, і, мабуть, саме тому мало цікавляться тим, що ж означає сам цей термін. У нинішній політичній практиці він означає «попереднє твердження стосовно дій та уподобань майбутнього уряду щодо певних галузей діяльності» — їхньої освітньої політики, екологічної політики чи промислової політики.

Напевно, тут ми маємо справу з перспективним, а не ретроспективним баченням: значний інтерес приділяється тому, що політики кажуть, а не тому, що збираються робити, і значно менше всіх цікавить, чи будуть вони це робити взагалі. Можливо, цим мало цікавитиметься преса, і відповідна стаття з'явиться в недільній газеті швидше на останній, аніж на першій сторінці. Ще менш традиційним є запитувати, чи реально змалювати діяльність уряду за останні чотири роки з точки зору реалізації (чи нереалізації) ним попередньо проголошених намірів. Схоже, усі більше зацікавлені в існуванні політик, аніж у їх важливості. Таке поширене сприйняття цього терміна відображає наш ступінь розуміння процесу управління як чогось даного згори: він вважається способом залучення державної влади до вирішення конкретних проблем, а «політика» — це результат, тобто заходи, вжиті урядом стосовно певної виділеної практичної сфери.

Але ж «політика» стосується чогось більшого, аніж рішень, ухвалених політичними лідерами. Описати щось як «політику» означає надати йому особливого значення. Назвати політикою норму, за якою всі діти віком до 12 років мають відвідувати школу, значно важливіше, аніж сказати, що це вподобання вчителів чи батьків. Вплив уряду на добробут людей розглядається як «соціальна політика». Наукове знання вважається основою політики. Експерти в галузі клімату, землекористування чи якості повітря намагаються передати свої знання уряду, роблячи свій внесок у здійснення «екологічної політики». Цей термін означає щось більше, аніж просто «те, що збирається робити уряд». У назві статті «Чи існує національна політика стосовно дітей і молоді з серйозними емоційними порушеннями?» (Koyanagi, 1994) звучить чітка думка: цю проблему слід вирішувати шляхом сукупності систематичних заходів.

Водночас може видатися, що цей термін має звужене застосування, як буває, коли посадові особи називають рутинну практику «політикою» (наприклад, коли службовець каже: «Я не можу обговорювати це питання по телефону, бо політика нашого департаменту вимагає, щоб усі скарги подавалися у письмовій формі»). Тут цей термін використовується, щоб виправдати дії службовця: мовляв, мені не хочеться, щоб ви скаржилися ще й на мене, оскільки насправді не я вирішую, я лише дотримуюся затвердженої політики.

Отже, як бачимо, цей термін може означати суттєво відмінні речі. Погляньте ось на ці твердження:

✵ «Рівні права жінок з чоловіками на ринку робочої сили — це політика нашого уряду».

✵ «Наша політика стосовно молоді та вживання наркотиків абсолютно суперечлива».

✵ «Політика факультету полягає в тому, щоб дозволяти студентам переносити термін іспиту лише за наявності медичної довідки».

Перша цитата містить твердження стосовно цінностей і сподівань уряду в цілому. Друга явно зазначає, що цінності й заходи різних державних і громадських органів, наприклад,

поліції, органів соціального захисту й лікарень, можуть не узгоджуватися між собою. Третя — це просто повідомлення про рутинну практику одного органу окремої інституції.

Різні твердження мають різне значення для заходів. Наприклад, перше з наведених щойно тверджень можна асоціювати зі, скажімо, таким:

✵ «Політика уряду полягає в тому, що урядові замовлення надаються лише тим фірмам, стосовно яких Організація рівних можливостей працевлаштування (ОРМП) підтверджує відповідність їхніх дій вимогам ОРМП».

Це — значно конкретніше твердження. Крім того, це твердження стосується радше практики, аніж цілей, чи, інакше кажучи, воно зосереджене на процесі, тоді як перше твердження спрямоване на наслідки.

Це коротке обговорення показує, що, хоча термін «політика» широко вживається і науковцями-аналітиками, і практиками в державному управлінні, він використовується ними по-різному. У цій книзі ми не вважатимемо, що цей термін має одне чітке значення. Важливо розкрити, як вживається цей термін, і висвітлити природу різних його вживань. Наприклад, чи практики (які вбачають свою працю значною мірою пов'язаною з політикою — формуванням політики, пропонуванням політики, переговорами стосовно змін у політиці і т. ін.) так само вживають цей термін, як і спостерігачі-науковці? Ми намагаємося з'ясувати, що означає «політика», не вважаючи при цьому, що цей термін завжди має одне і те ж значення, і спробуємо розпочати з розуміння його з позиції «здорового глузду», а потім відштовхуватися від цього.

Можна розпочати з того, що обговорення «політики» зазвичай ґрунтується на трьох загальноприйнятих характеристиках організованих дій, які видаються природними для їх учасників, але поза колом спостерігачів потребують уявлення й пояснення. Це — когерентність, ієрархія й інструментальність.

Когерентність передбачає, що всі окремі дії узгоджуються між собою, що вони утворюють частину організованого цілого, єдину систему, і політика має справу з тим, яким є (чим має бути) управління цією системою. Це — те, що легше описати в теорії, аніж знайти на практиці. Ті, хто задіяний у процесі управління, виявляють, що до цієї діяльності залучене широке коло людей і організацій, причому вони мають різні інтереси й можливості, різні стосунки між собою та «з урядом». Для учасників когерентність стосується властивостей не так політики, як основної проблеми: як зосередити всі різні елементи на одному й тому ж питанні одним і тим же способом. На практичному рівні здійснення політики виглядає не так єдністю у виборі [способу дій], як структурою стосунків між різними учасниками, процесом на кшталт «тягни-штовхай», у якому різні гравці намагаються сформувати систему заходів відповідно до своїх конкретних поглядів.

Друге положення стосується ієрархії, тобто процес здійснення політики точиться навколо людей з вищих ешелонів влади, які віддають накази. Політику вважають визначенням на основі наданих повноважень того, що робитиметься в конкретній сфері, тож зрозуміло, що не можна мати різні повноважні органи, кожен з яких діятиме згідно зі своїми принципами, будь то різні відділи однієї організації чи різні організації в межах широкої мережі, яку називають «урядом». Таким чином, процес здійснення політики пов'язаний з тими процесами, за допомогою яких офіційно затверджується порядок заходів. Вважається, що це робить «уряд», «офіційні органи» чи «держава», проте в кожному випадку простежується уявлення про центральну нервову систему державного управління, що ухвалює рішення стосовно порядку дій і передає їх «нижчим органам» для виконання.

Третє положення — інструментальність: політика уявляється як процес досягнення конкретних цілей («цілей політики»). З цієї точки зору має існувати певний публічний порядок, який дає змогу визначати й вирішувати проблеми. Ці проблеми можуть формулюватися дуже широко («проблема безробіття серед молоді») або конкретніше («проблема навчального плану для перепідготовки людей старшого віку»), вони можуть змінюватися в часі й просторі, а цілі можуть встановлюватися більш чи менш чітко, і все ж політика розглядається з точки зору проблем і їх вирішення.

За такого підходу діяльність уряду сприймається як вибір цілей для вирішення проблем, а «політика» та «публічна політика» стають майже невіддільними. Уряди вирішують, якими є цілі політики, а політика — це те, що уряди вирішують робити — отже, політика повинна бути публічною. Термін «публічна політика» висвітлює також ієрархічний аспект політики: вона эддйснюється завдяки застосуванню владних повноважень. Проте для багатьох термін «публічна політика» надто широкий: замість Цього вони зосереджуються на проблемі, на вирішення якої спрямована політика, і кажуть про «політику охорони здоров'я», «транспортну політику», «імміграційну політику» тощо. Ці терміни підкреслюють інструментальність політики, а не спосіб її здійснення, і тому вони є не альтернативами терміна «публічна політика», а радше уточненнями його.

Політика поза урядом

Якщо термін «політика» радше стосується того, що роблять уряди, то чи застосовний він хоч якимось чином поза урядом? Політика навчального закладу стосовно перенесення іспитів, політика церкви щодо іноземних внесків чи політика гірничої компанії у справі захисту довкілля — ось приклади вживання цього терміна неурядовими організаціями. Очевидно, що термін «політика» значно менш притаманний діловим колам, аніж урядові. Хоча його часом можна почути від бізнесменів, усе ж «політика бізнесу» значно рідше згадується порівняно з «публічною політикою». Спрямування діяльності фірм радите описують такими термінами, як «стратегія» або «корпоративні плани». Певною мірою управління діловими компаніями вважається менш проблемним, аніж управління урядом, напевно, завдяки припущенню, що ці фірми мають чітку мету збільшення прибутку і стурбовані лише тим, який шлях обрати для досягнення цього, а отже, їм немає потреби проголошувати ту чи іншу політику.

Напевно, частіше термін «політика» вживається в бізнесі при формулюванні практики стосовно кіл з-поза фірми, наприклад: «Політика цієї фірми полягає в найманні на роботу по можливості місцевих мешканців». Таке твердження, по суті, є не лише описом практики, а й виправданням її. Це означає, що ми швидше зустрінемо формулювання своєї політики фірмами в тих галузях, де існує зацікавленість сторонніх осіб: наприклад, фірми можуть декларувати свою політику охорони довкілля чи політику рівних можливостей працевлаштування. Навряд чи вони описуватимуть як політику рішення шукати ринки для експорту продукції.

Подібним чином термін «політика» не дуже широко вживається в некомерційних неурядових організаціях. У добровільній організації, як, наприклад, громадському центрі догляду за дітьми, церкві чи футбольному клубі, учасники не прагнутимуть вважати свою діяльність досягненням цілей політики. Однак цей термін буде доречнішим у період становлення організації, про що варто поговорити детальніше. Наприклад, центр догляду за дітьми може розпочати свою діяльність, не роблячи заяв стосовно своїх цілей, за винятком «догляду за дітьми». Проте цей центр може виявити, що потрібно вирішувати, що робити з дітьми, які захворіли: працівники дійдуть висновку, що хворі діти не можуть брати участі у звичайних заходах, а посилений догляд за ними іде на шкоду догляду за здоровими дітьми. Батьки здорових дітей почнуть скаржитися, що їхні діти внаслідок недостатнього догляду також захворюють. Місцеві органи охорони здоров'я будуть стурбовані такою ситуацією, а працівники центру виявлять, що у школах є стандартні правила реагування на захворювання, за якими дітей не беруть до школи на період, відповідний конкретному захворюванню. Тоді центр може сформулювати власну політику стосовно захворювань дітей, щоб працівники й батьки не мусили щоразу домовлятися й приймати рішення.

Тут ми бачимо, що «політика» може означати не набір цілей діяльності чи керівних принципів, а просто стандартизацію й формулювання звичної практики: «Ми робимо це саме таким чином». Затвердження центром такої політики відображатиме радше ряд процесів: центр зростає, і директор хоче бути певним, що співробітники працюють в однаковому ключі; поступово відбувається навчання працівників, які охочіше організовуватимуть різні заходи, аніж доглядатимуть за хворими дітьми; штат центру дізнається про практику інших центрів завдяки участі в роботі асоціації дитячих центрів; а представники офіційних органів ставитимуть все конкретніші запитання стосовно практики. Іншими словами, формулювання політики в організаціях має супроводжуватися спостереженнями («Що роблять інші, схожі на нас організації?») і поглядом у майбутнє («До чого ми хочемо прийти?»).

На цьому прикладі можна бачити становлення політики в організаціях, що вважаються «неурядовими». Можна зустріти й організації, залучені до дій у рамках урядової політики. Наприклад, політика центру догляду за дітьми стосовно захворювань і відвідування центру хворими дітьми не розроблятиметься виключно в самому центрі. Формування політики передбачає щось більше, аніж просто управління: інші учасники відіграють надзвичайно важливу роль, особливо стосовно того, що вважати проблемою, вартою уваги політики. Навіть якщо ми дотримуємося думки, що саме уряди «здійснюють політику», зрозуміло, що вони роблять це не в замкнутому колі власних інтересів, а неурядові актори обов'язково є також важливими учасниками процесу здійснення політики.

Атрибути політики

«Політика» — термін, що вживається по-різному на різних рівнях. Замість того щоб на таке вживання накласти авторитарне (для нас) визначення політики, корисніше буде з'ясувати, що саме люди намагаються позначити словом «політика». Можна побачити три центральні елементи вживання цього терміна: повноваження, експертні знання і порядок.

Перш за все політика ґрунтується на повноваженнях. Казати про щось як про політику означає, що вона затверджується певним повноважним органом ухвалення рішень. Саме повноважний орган легітимізує політику, а питання політики виходять від і прямують до повноважних осіб — міністра, генерального менеджера, виконавчого комітету. Ці особи можуть мати мало спільного з формулюванням політики, проте вона виходить з їхніх повноважень, каскадом спускаючись до нижчих органів за принципом ієрархії.

По-друге, політика передбачає наявність експертного знання. Політика розглядається як процес посилення організації для врегулювання певної конкретної проблеми. Це означає, що політика потребує знання і в сфері, яка стосується цієї проблеми, і в тому, як її можна вирішити. Знання про політику розділяються на функціональні сфери — освітню політику, транспортну політику тощо, де наголос робиться на освіті чи на транспорті, а не на політиці. Коли з'являється потреба у формулюванні нової політики, скажімо, стосовно охорони довкілля чи рівних можливостей працевлаштування, спочатку вона стимулюється загальноприйнятими принципами, проте з часом створюється орган зі спеціальними експертними знаннями в галузі цієї політики. А коли на певному етапі політика стає професійним вирішенням проблем, виникає запитання «Чи спрацьовує ця політика?», що вимагає подальшого експертного знання в галузі оцінювання політики.

І, нарешті, політика пов'язана з порядком. Політика означає наявність системи й узгодженості. Рішення не може бути довільним чи свавільним — воно визначається відомою формулою універсального застосування. З його допомогою політика встановлює обмеження на поведінку посадових осіб і водночас звільняє їх від необхідності робити вибір. Вона також зводить різні заходи в загальну систему: тепер ми не просто вчимо багатьох студентів іноземної мови, ми маємо політику вивчення іноземних мов.

У цьому контексті головним джерелом труднощів є проблема узгодженості між різаними галузями політики. Політика департаменту шосейних доріг стосовно будівництва нових магістралей може вступити в конфлікт з політикою Міністерства охорони довкілля, спрямованою на захист природної фауни. Політика органів водопостачання в напрямку розширення своєї мережі водопостачання може відрізнятися від політики планування географічного розвитку міста. Такі неузгодженості сприймаються як основна проблема політики, і значна частина заходів політики пов'язана з тим, як різні органи вирішують одні й ті ж питання політики.

Сказати, що повноваження, експертне знання й порядок є атрибутами політики, не означає, що вони однаковою мірою присутні на всіх етапах процесу. Фактично вони можуть спрацьовувати один проти одного. Наприклад:

✵ Бажання міністра освіти скористатися своїм правом на прийняття рішення щодо шкільних випускних іспитів (повноваження) може вступити в суперечність із загальним баченням, яке тривалий час формувалося школами, вчителями, батьками, університетами тощо (порядок).

✵ Кримінологи з ретельних досліджень знають, що вживання надто суворих заходів боротьби зі злочинністю не надто ефективне (експертне знання), проте виявляється, що політики вважають, що електорату це сподобається, і більше зацікавлені у голосах, аніж у доказах (повноваження).

✵ Посадові особи домовилися про розробку політики, яка б підтримувалася всіма причетними до неї (порядок), проте експерти наполягають на її контрольованих випробуваннях, перш ніж дати свою підтримку (експертне знання).

Таким чином, наслідки політики, найімовірніше, відображатимуть постійні конфлікти між цими атрибутами.

Вибір і структура

Досі ми говорили про політику з точки зору чітко структурованого, свідомого вибору: політика — це вибір, який роблять ті, хто приймає рішення, і він настільки явний, що кожен погоджується з ним. Очевидно, що саме так ці повноважні особи описуватимуть політику: їхня робота — ухвалювати рішення, робота інших — радити, які рішення вони мають ухвалити, а також здійснювати політику, коли ухвалено відповідне рішення. Проте це може не дати нам повної аналітичної картини процесу політики.

Перш за все часом важко розділити дії, спрямовані, з одного боку, на прийняття чітких рішень, а з іншого — на їх виконання. Як зазначають Шаффер і Корбетт (Schaffer & Corbett, 1965: хііі), «політика» виявляється не чимось відокремленим, «існуючим на безповітряному плато» й відмінним від «клубка дій, що точаться біля його підніжжя». Це радше прояв відносної наполегливості, згуртованої в постійний потік: «обов'язок зробити щось, структурний фактор для інших учасників».

Те, що визначають як політику, може явно міститися в повноважному рішенні, проте воно може походити з практики: Що можна зробити вигідно й систематично, що спрацює, що узгоджується з очікуваннями інших стосовно цього? Така структура поведінки може отримати мовчазне схвалення посадових осіб, проте потрібно розширити цей термін, щоб описати його як їхнє «рішення».

У будь-якому разі хтось буде доводити, що наявність формального політичного рішення — це лише початок політичного процесу, а критичний момент полягає в тому, що станеться в результаті. Легко сказати: «Політика компанії полягає в захисті довкілля», проте чи зміниться щось в результаті? Які ресурси вкладено в захист довкілля? Чи набрано для цього потрібних працівників? Що станеться, коли виникне суперечність між підтриманням належного рівня виробництва і захистом довкілля? З цієї причини дехто може сказати, що політику слід розуміти не на підставі прагнень, а зобов'язань.

Я вживатиму термін «публічна політика» стосовно суті того, що робить уряд; стосовно структури ресурсів, які він фактично спрямовує у відповідь на те, що вважає суспільними проблемами чи потребами, забезпечуючи суспільні заходи для їх вирішення або задоволення... Я не претендую, щоб усі студенти зі спеціальності «публічна політика» погодилися з тим значенням, яке я приписую цьому терміну, але тоді я не вважатиму, що цілі, наміри, принципи, рішення, прагнення, завдання чи щось іще, що відносять до складових публічної політики, адекватно відображають цей термін.

(Dearlove, 1973: 2)

Під цим кутом зору політику слід розуміти не лише в аспекті офіційно проголошених цілей, а й стосовно того, як структуровано заходи серед широкого кола учасників, щоб люди знали, що має статися. Декларування цілей може бути важливим, проте воно навряд чи покаже повну картину, і водночас відсутність такого декларування не означає, що тут не існує політики. Гравці під час самої гри навчаються того, що і як робити, вони вивчають, як виглядає світ, що вважати проблемою і що можна зробити для її вирішення. В цьому аспекті професійні позиції — важливе джерело структурування, і представники різних професій по-різному підходять до заходів: інженер-виробничник і біолог — фахівець з охорони дикої природи знатимуть абсолютно різне стосовно пропозиції розширити територію фабрики в бік заповідника і напевно дійдуть суттєво різних висновків, чи узгоджується це із заявою: «Політикою компанії є піклування про охорону довкілля». У цьому аспекті важливими для політики є не мотиви, а їхній вплив на заходи: політика, за словами Шаффера, — це «спосіб структурованого розміщення важливих ресурсів».

Звичайно, декларування цілей політики є одним з важливих шляхів розміщення ресурсів, проте його може бути недостатньо, і загалом це не єдиний шлях. Найважливішим способом розміщення є інерція: те, що ми робили торік, — найкраща вказівка до того, що робити цього року. Тенденція до такого підходу проявляється у формуванні бюджету, який в основному повторюється з року в рік. Організаційна схема показує конкретне використання ресурсів: наявність департаменту сільського господарства чи бюро у справах споживачів або відділу малого бізнесу відображає визнання існування цих інтересів і створює основу для наступних декларацій. Усе це слід було б вважати частиною способу структурованого використання важливих ресурсів.

Тут можна побачити неоднозначність поняття політики — конфлікт між вибором і структурою. Визначити політику як вибір уповноважених на прийняття рішень осіб («виробників рішень». — Перекл.) означає, що дія випливає з прийнятого рішення: вони могли б ухвалити якесь інше рішення, і виконувалися б інші заходи. Проте досвід процесу здійснення політики часто свідчить, що саме послідовність дій звужує можливості вибору, а діапазон вибору обмежується заходами, що вже здійснюються, і способами використання, які в них криються.

Наприклад, у країні з розвиненою системою технічних шкіл може бути прийняте рішення стосовно нового бюджету й рівня забезпечення персоналом і обладнаннями, проте важко буде очікувати рішення про те, що професійна освіта має здійснюватися на робочих місцях, а не у школах. У систему технічних шкіл було вкладено надто багато ресурсів — існують будівлі, спеціалізований персонал і випускники, які не хотіли б, щоб рівень їхньої кваліфікації піддавався сумніву, а тому буде надзвичайно важко повністю закрити ці школи. Це не є неможливим, проте вимагатиме велетенських зусиль. З часом інновації політики будуть інституціоналізовані — у формі цеглин і будівельного розчину, назв організацій, посад і спеціальностей, і схильність До їх підтримки значно посилиться.

Отже, вимога ухвалювати рішення випливає з існуючої системи, а спектр можливостей вибору обмежується способами використання, що будуються на попередньому виборі. І в цьому випадку початковим вибором може бути рішення про виплату стипендій кільком викладачам-сумісникам в одній школі. А те Рішення цілком могло бути стимульоване ходом дій: наприклад, працедавці могли проводити тренінг особисто, проте вони вирішили, що варто передати ці обов'язки певним державним повноважним органам, а відповідна особа, що приймає рішення, погодилася надавати відносно малі кошти за умови, що це буде узгоджуватися з іншими формами державної підтримки освіти. Велика система технічних шкіл була побудована на цій дуже малій основі. Тоді було зроблено вибір, проте передбачалося, що той вибір приведе не до таких наслідків, які ми маємо нині.

Тут важливо зрозуміти, що не структура стає на заваді вибору: ці два аспекти процесу політики мають складні зв'язки між собою. Допоки політичне рішення не сформулює дію, не буде можливості виконати її. Доки ця дія не буде пов'язана з певною декларацією стосовно політики, важко буде досягти її підтримки. Однак обидва аспекти працюють один проти одного: здійснення вибору загрожує існуючій структурі, а наявність цієї структури обмежує можливості вибору. Таким чином, між ними обома існує конфлікт, а як наслідок — і суттєва неоднозначність.

Політика і її позначення

Може здатися, що неоднозначність випливає з самої концепції політики — у цьому розділі багато говорилося про те, як цей термін вживається, а не про те, що він насправді означає. Ось чому «політика» — термін, що використовується практиками та науковими спостерігачами. Використання визначення, що задовольняє спостерігачів, але не здатне врахувати способи вживання його практиками, було б марною справою. Ми повинні мати своє власне судження про те, як використовувати цей термін, але нам потрібно враховувати, як він використовується на практиці.

Спочатку потрібно зазначити, що «політика» — це термін, що структурує заходи, а не просто описує їх: він позначає те, що ми бачимо, щоб можна було конкретно зрозуміти це. Сказати: «Наша політика стосовно безробіття серед молоді абсолютно безладна» означає підкреслити одні речі, а не інші, скажімо, саме молодих безробітних, а не наявність робочих місць чи стан економіки, і вважати, що діяльність різних органів (наприклад, відповідальних за освіту, соціальне забезпечення, працевлаштування, дотримання громадського порядку, прав людини і т. ін.) повинна бути взаємно узгодженою і спрямовуватися на вирішення ідентифікованої проблеми (у цьому випадку — стану працевлаштування молодих безробітних).

Водночас це відволікає увагу від інших аспектів цієї діяльності. Увага зосереджується на молодих безробітних, а не на безробітних старшого віку чи юних початківцях. Це фокусує увагу на значенні діяльності шкіл чи поліції для молодих безробітних. Проте ці органи можуть вбачати своє першочергове завдання в тому, щоб рухати систему загальної освіти чи вгамовувати й стримувати порушників закону, і розглядати ситуацію з молодими безробітними як побічну справу. Казати про «політику стосовно молодих безробітних» означає структурувати діяльність таким чином, щоб зробити це основною, а не побічною справою.

Твердження, що «політика» — це особливий спосіб структурування дій, означає, що у цього поняття існують альтернативи, і це справді так. Мабуть, найочевиднішою з цих альтернатив є поняття «політична діяльність» (politics), а іншими двома — «менеджмент» і «стратегія». Відмінність між цими термінами детально обговорюватиметься пізніше (розділ 6), проте можна тут зазначити, що у звичному вживанні слово politics радше позначає неперервну боротьбу за залучення прихильників, тоді як policy — постійний зважений вибір. «Менеджмент» (як і «стратегія», «корпоративне планування» й «бачення») — це термін, що спочатку застосовувався здебільшого до комерційних організацій, проте останніми роками став широко вживаним в урядових і недержавних організаціях. Багато хто може проголосити, що цей термін — не альтернатива «політиці», а просто означення способів ефективного й вигідного досягнення цілей політики. Інші доводитимуть, що практично наголос на тому, що «нехай керівники керують», означає зростання самостійності управлінців і зменшення можливостей повноважних осіб у визначенні політики.

І все ж головною альтернативою для політики як способу перетворення світу є те, що, мабуть, не можна навіть назвати «означенням»: це можна назвати «практикою». Люди роблять щось у спосіб, зручний для них, і не існує формальних приписів, як вони повинні діяти: вони мають оперативну автономію. Існування такого виду автономії часом прикривається і підкріплюється заявами стосовно професіоналізму, що, мовляв, неможливо мати політику, яка стоїть над професійними судженнями. Наприклад, якщо студент загрожує викладачеві ножем, чи потрібно мати політику, щоб виключити цього студента, а чи потрібно покластися на професійне судження працівників навчального закладу? Вчителям може більше подобатися здатність послуговуватися власними судженнями, проте посадові особи з Управління освіти почуватимуться безпечніше, коли існуватиме стандартна практика, якої дотримуватимуться всі учителі: політика. (В одному управлінні освіти, за оцінками, було виявлено понад 500 таких політик.)

Політика як поняття до використання

Це обговорення вийшло дещо за межі розуміння політики як предмета на основі здорового глузду, тобто як чіткого (чи принаймні загальноприйнятого) твердження від імені організації: скажімо, «наша політика стосовно рівня імміграції».

Звичайно, політика в цьому сенсі важлива (чи може бути такою), проте нам треба вийти за межі такого розуміння. Якщо твердження на зразок цього важливі, це пов'язано з глибиною формування в них практики. Нам треба запитати, що формує практику і яку роль відіграє в цьому ідея «політики».

У цьому розділі ми побачили, що поняття політики мобілізує конкретні цінності. Воно виражає цінності інструментальної раціональності й легітимних повноважень. Воно подає дії з точки зору колективного прагнення до досягнення певних цілей, щоб ці дії були стабільними й передбачуваними. І воно передбачає, що ці цілі визначаються уповноваженими органами.

За такого підходу поняття політики пояснює й виправдовує їх дії: воно пояснює, що люди роблять, і це підкріплює їх у їхніх діях. Отже, це не просто описовий термін — це оперативне поняття, а розуміння «політики» означає розуміння того, яким чином практики використовують його для формування способів дії.

Проте це й оперативне поняття для спостерігачів: ми використовуємо його для дослідження організованої діяльності, особливо, проте не виключно, стосовно органів управління суспільством. Це веде нас до запитання про те, хто бере участь, у яких обставинах, як організовано заходи і яке значення в цьому процесі має ідея повноважної мети, тобто до запитань про політику як процес, а не просто результат.

Додаткова література

Існує величезна кількість творів, присвячених політиці, і одним з найкращих путівників по цій галузі є систематичний та енциклопедичний текст Вейна Парсонса «Public Policy: An Introduction to the Theory and Practice of Policy Analysis» («Публічна політика: вступ до теорії й практики аналізу політики») (1995)¹. Разом з нею слід читати щоденні газети в пошуках свідчень того, як політика затверджується, виконується і піддається сумніву.

¹ Український переклад цієї книги планується до видання Видавничим домом «Києво-Могилянська академія» у 2005 році.